Друкувати
Вівторок, 18 вересня 2018 - 22:00

Джерело: «Критичні рішення», www.krytyka.com

За лаштунками корупції

Липень 2012

Корупція, тобто використання влади для особистого збагачення – вдячна тема для популістів. Вона – корупція – дедалі дужче дратує суспільство, багатомільярдні цифри розкрадань і розкішні маєтки можновладців спричиняють заклики до посилення покарань. Але чи можна у такий спосіб справді позбутися корупції? Чи може постати в Україні влада, здатна на це? А навіть якщо так, то чи не буде вона ще гіршою за корумповану? Нарешті, якщо просто «висмикнути» корупцію з нашого життя, то чи стане воно кращим?

Почнімо з останнього. Уявімо, що від завтра хірург більше не пропонує вам сплатити за операцію. І живе на ті кілька тисяч гривень, які йому платить держава? Ні, звісно! Більш-менш кваліфікований фахівець або піде до платної клініки, або поїде за кордон, тож і вам доведеться йти або їхати за ним, але вже за більші гроші. Уявіть, що чиновник не бере хабара за скорочення заплутаної та дурної процедури, а даїшник справді виписує штраф у кількасот гривень кожному, хто перевищив швидкість на безлюдній дорозі через ліс, що з якогось дива вважається вулицею міста. Ваші збитки від цього теж тільки зростуть, навіть у першому випадку, адже ви добровільно погоджуєтеся на хабар як менше – порівняно з утратою часу на законну процедуру – зло.

В усіх цих та багатьох подібних випадках корупцію, якби її не існувало, довелося б вигадати, що, зрештою, люди давно й зробили[1]. Головна вада корупції, отже, полягає не в тому, що вона нам забагато коштує безпосередньо, а у викривленні стимулів. Адже начальник ДАІ не зацікавлений у збільшенні дозволеної швидкости до розумної межі (а також в облаштуванні місць для паркування та інших добрих справах), доки він має змогу через підлеглих збирати данину. До речі, такі ж викривлення спричиняють і плани на штрафи. Так само хірург опиратиметься переходові до системи «гроші ходять за пацієнтом», доки він має змогу використовувати фінансовані державою обладнання та приміщення лікарні. Нарешті (і це найстрашніше), корумпований чиновник зацікавлений, щоби процедурна тяганина була нездоланна, правила – обтяжливі та непрозорі, а закони – розпливчасті, суперечливі й узагалі неможливі до виконання. Тоді від нього залежить якнайбільше. І щойно такий чиновник домагається свого – порочне коло замикається: корупція стає системною. Як зазначив свого часу Олександр Пасхавер, спотворюється сама структура держави: «хабаромісткі» функції розвиваються гіпертрофовано, за рахунок таких життєво важливих, як стратегічне планування.

Втім, ці міркування актуальні для будь-якої країни, та й корупція більшою чи меншою мірою існує повсюдно. То чому ж в одних країнах вона взагалі майже не становить проблеми; інші – потерпають від корупції, але не надто, хоча (важко повірити!) вони корумповані не менше, а може, й більше за нас; а от Україна від корупції виє?

Показник, яким вимірює корупцію Світовий банк[2], має промовисту назву «Контрольованість корупції». Адже найменш корумповані країни відрізняються від корумпованих більше саме пильним та дієвим повсякденним контролем за чиновниками. І то не з боку правоохоронних органів (ті й самі потребують контролю: «Qui Custodiet Ipso Custodes?»), а безпосередньо з боку громадян та їхніх політичних представників з опозиції і, зрозуміло, преси, завжди охочої до «гарячих» новин. Тобто там працює система славнозвісних «стримувань та противаг». Тому чиновник не може красти забагато, не може безкарно використовувати вкрадене і – найголовніше – не може суттєво впливати на ухвалення законів, за якими йому працювати. Тож там і не замикається згадане порочне коло.

Але так відбувається, якщо від самого початку закони ухвалювали переважно природним шляхом – як затвердження усталеної практики. Натомість, коли закони тій практиці суперечать, коли їх, наприклад, накидає авторитарна влада з метою «модернізації», тоді на злочинців перетворюються всі. Відповідно, покарання перестає бути невідворотним: скромний чиновник чи поліціянт раптом набуває влади, стає «начальником» і на власний розсуд вирішує, кого саме карати, а кого – милувати (звісно ж, за гроші чи іншу винагороду). Так свого часу сталося в Російській імперії. А за більшовицької влади абсурд досяг апогею: її закони в економічній, культурній, ідеологічній та багатьох інших царинах були вже цілковито штучними. Власне, комуністична ідея і прижилася саме на цій території, бо її мешканці звикли, що «закони пишуться для дурнів», а насправді застосовуються за особистим рішенням «начальника». Саме там, у радянських та дорадянських часах корені нинішнього злету корупції, оскільки нею – у вигляді «блату» – було просякнуте все тодішнє суспільство. Хіба що давали і брали хабарі не стільки грошима, скільки натурою, послугами, за принципом «ти мені – я тобі».

Коли діяти у межах законів неможливо, будь-яка боротьба з корупцією «зверху» втрачає сенс, адже антикорупційні закони застосовуються так само вибірково. Знаємо багато прикладів усунення «незручних» чиновників та міських голів нібито за хабарництво, а тим часом безліч відомих корупціонерів, доки вони «вміють домовлятися», ніхто не чіпає.

Ба більше: якби навіть антикорупційна діяльність досягла успіху, це була би Пірова перемога, бо життя стало би нестерпним. Адже у разі поганих законів найкращою для всіх є ситуація, коли вони не працюють. Наприклад, так звана «Контрабанда-СТОП» одразу після перемоги Помаранчевої революції просто зупинила імпорт та великою мірою посприяла його монополізації. Це легко було передбачити, адже багато норм – як-от заборонні імпортні мита на мобільні телефони та побутову техніку – запроваджували вочевидь не для того, щоби їх виконувати. Налякані перемогою революції та посиленим контролем чиновники заходилися працювати згідно із законом, який, до речі, наділяв їх неабиякими повноваженнями, але не відповідальністю перед «клієнтами»-імпортерами. У результаті імпорт майже зупинився. Змогу розмитнити товар отримали передусім ті, кому чиновники довіряли, тобто знали, що їх не «здадуть», а також... самі контролери, точніше, фірми, що їх вони «кришували». Врешті-решт, боротьба з корупцією закінчилася повною її (корупції) перемогою. Внаслідок дефіциту та монополізації почали зростати ціни, і уряд змушений був тихенько послабити тиск. Хіба що було знижено або скасовано деякі митні ставки[3].

Однак треба зазначити, що хабарництво та розкрадання бюджету – це лише видима частина айсберґа, піна на поверхні справжніх «схем». Саме тому влада до певної міри поблажливо ставиться до публічної метушні з цього приводу (хоч і висновків не робить). Найдужча та найшкідливіша корупція пов’язана з чинником, що його у розвинених країнах кваліфікують як «конфлікт інтересів»: поєднання влади з бізнесом. Чиновник, який має інтерес у певному бізнесі, може не брати хабарів і відкатів, не «виводити» кошти, не «пиляти» бюджет. Він просто створює певній фірмі виняткові умови та привілеї й навмисне придушує всі інші. Монополізуючи ринок на користь «свого» бізнесу, він не просто грабує в такий спосіб споживачів, але й зменшує і поточний добробут (через ефект deadweight loss[4]), і темпи його зростання (через спотворення ринкового конкурентного відбору).

Не дивно, що в країнах, де корупція зводиться до хабарів, справи йдуть не так погано, як у тих, де панує монополізація[5]. Приміром, свого часу у Східній Азії, за розповідями свідків, платити доводилося чи не геть за все. Але всі знали «таксу», кожен міг прийти до офісу, сплатити належне – і ґарантовано отримати результат. Тобто корупція не скасовувала рівність можливостей, не порушувала права власности, не визначала переможців у ринковій конкуренції, а виступала мовби своєрідним податком. Звичайно, він заважав вести бізнес, але не більше, ніж будь-який інший податок. Враховуючи, що звичайні податки у цих країнах були невисокими, а ризики (як, скажімо, втрата власности) – неістотними, разом вимальовувалася доволі приваблива (хоча й не дуже «соціяльна») картина. Натомість в Україні корупція не просто накладається на і так чималі платежі до бюджету: вона виступає засобом переділу ринків, ресурсів і навіть самої власности на користь «своїх» фірм, які належать чиновникам та політикам.

Таке поєднання влади та бізнесу є характерною рисою «суспільного порядку з обмеженим доступом», як його назвали Дуґлас C. Норт, Джон Джозеф Воліс та Бері Р. Вейнґаст[6]. Сутність цього «порядку» полягає в наділенні привілеями тих, хто може вдатися до небезпечного для влади насильства. Це вимагає обмеження доступу до привабливих економічних ресурсів, власности та ринків для всіх інших. Інакше кажучи, тим, хто має фактичну владу, дають можливість користуватися нею задля особистого збагачення на реґулярній основі, аби заохотити їх до мирного співіснування. Отже, те, що з позицій модерного устрою «з відкритим доступом» уважається корупцією, є нормальним способом існування «обмеженого доступу». Названі співавтори зазначають, що подекуди боротися з такою корупцією не лише марно, а й небезпечно, адже позбавлені корупційних стимулів лідери або групи можуть удатися до відвертого насильства.

Але чи загрожує це Україні? Питання наразі дискусійне. Видається, що навпаки: сьогодні у нас головну загрозу стабільності «обмеженого доступу» становить суспільне збурення, спричинене корупцію в усіх її різновидах. Люди вже не сприймають розкошування чиновників і багатство наближених до влади бізнесменів (олігархів) як нормальні речі. Інший бік цього збурення – нелеґітимність власности, отриманої корупційним шляхом, зокрема – й у процесі приватизації, але водночас, на жаль, і будь-якого іншого багатства в уявленні людей, які нездатні або не хочуть розрізняти його за джерелами походження. Адже суспільна свідомість наших співгромадян змодернізована вже достатньо, аби відкидати привілеї, але ще недостатньо, аби відрізняти підприємців, що здобули свої статки у чесній конкуренції, від тих, хто завдячує їх саме упривілейованому становищу. Люди також не усвідомлюють наслідків можливої «реприватизації». Саме тому на хвилі «боротьби з корупцією» найімовірніше може прийти популістська влада на кшталт Лукашенка (який, нагадаємо, саме так і переміг). А логіка перерозподілу невблаганно веде до диктатури, яка просто централізує корупцію – майже так само, як нинішня влада, тільки під іншими гаслами. І те, й інше є консолідацією «обмеженого доступу» та відтягуванням країни від переходу до проґресивнішого суспільного ладу. А без такого переходу корупцію, як бачимо, не подолати.

Що ж робити у такій ситуації?

<H6>   

Безумовно, викривати крадіїв, здирників та хабарників, боротися за прозорість інформації, протестувати проти розкошів можновладців та чиновників – корисно. Але треба розуміти, що саме собою це корупцію не подолає. Ба більше, треба бути обережним: якщо неформальна влада здійснюється через вибіркове застосування неможливих до виконання законів, то, зменшуючи можливість відкупитися від, скажімо, чергової перевірки бізнесу, борці з «поверхневою» корупцією тим самим посилюють набагато небезпечніший «обмежений доступ», допомагаючи владі контролювати її низові ланки.

Набагато продуктивніше боротися з неможливими до виконання законами як такими: за спрощення, дереґуляцію, проти дискреції, двозначностей тощо. Тут чудовий приклад подає Грузія. Звичайно, за наявности «вертикалі влади» (а тим більше – «смотрящих», про яких пише преса) це матиме обмежений ефект. Але треба розуміти, що ця влада – разом із її вертикаллю – не вічна. А за наявности законів, що не працюють через неможливість їх виконати, будь-який наступний уряд теж відчуватиме велику спокусу відновити «вертикаль» або навіть муситиме це зробити, бо доки закони не працюють, альтернативного способу управління просто немає.

До речі, з-поміж «порогових», необхідних умов для переходу до «відкритого доступу», що їх відзначили Норт зі співавторами, ми маємо найбільші проблеми саме із владою закону. Дві інші умови – суспільний контроль над силовими структурами та наявність незалежних від персоналій організацій – у нашому випадку є радше похідними, а отже, не з’являться, доки не запрацює принцип: «Закон один для всіх».

Та найголовніше – це викриття глибинної корупції, «обмеженого доступу» як такого. Його можна повалити, тільки якщо істотна – не обов’язково переважна, але активна – частина населення усвідомить, що її грабують навіть не так крадії державного майна, як монополісти. Монополісти, які, з одного боку, використовують брак конкуренції на ринку робочої сили (саме з цим передусім пов’язані низькі зарплати), а з другого – торгують на змонополізованому ринку товарів і послуг (цим пояснюються високі – навіть за европейськими мірками – ціни). До того ж «обмежений доступ», якщо й не руйнує повністю соціяльні ліфти, то принаймні гальмує та викривлює їх. Саме нерівність фактичних прав великою мірою зумовлює соціяльне розшарування у країнах із низьким і середнім рівнем добробуту, – доходить висновку відомий перуанський економіст Ернандо де Сото.

Однак цього здебільшого не розуміють наші співгромадяни. Вони вимагають «справедливого» перерозподілу – й отримують, згідно з логікою «обмеженого доступу», привілеї, а точніше – подачки. А що грабіж через монополізацію та відбір власности відбувається тихо, і його помічають лише окремі економісти, тоді як роздача чергових «тисяч» потрапляє в об’єктиви телекамер, то справжні корупціонери сплачують публіці тільки мізерний «відкат».

Але завдання полягає не в тому, щоби той «відкат» збільшити, адже це не зробить економіку ефективнішою! Вимагати треба відкриття можливостей, саме рівних можливостей – для всіх. А для цього треба переконати співгромадян у тому, що, всупереч їхньому сьогоденному досвіду, ринкова економіка – це не гра з нульовою сумою. Насправді обмін та підприємництво творять вартість так само, як і «проста праця». Тим часом те, що відбувається на їхніх очах (і викликає у них праведне обурення), виглядає як «гра з нульовою сумою» саме тією мірою, якою воно не є ринком.

Утім, навіть у найкращому разі нам годі сподіватися досягти фінських чи новозеландських показників корупції, бо, крім переконань, існують іще й набагато глибші культурні основи. Скажімо, у країнах Північної Европи більшість опитаних готові свідчити в суді проти своїх друзів, якщо ті винні. А в Південній Европі та Україні – навпаки! Це означає, що цінності «малої групи» наші співвітчизники ставлять вище, аніж загальніші. А державні службовці – теж частина цього суспільства, і їм завжди буде важче, ніж їхнім нордичним колеґам, долати спокусу догодити своїй сім’ї коштом громади, а найближче оточення завжди поблажливіше ставитиметься до тих, хто цій спокусі скорився. Й одинокий спосіб стратегічного запобігання корупції у такій ситуації – не надавати їм відповідних повноважень.

Отже, десь у Скандинавії чи Німеччині держава може перерозподіляти половину національного продукту, реґулювати багато сфер життя, навіть інколи активно втручатись у ринок – і при цьому не вбивати економіку остаточно. Бо там до всіх загальновідомих вад державного втручання не додається така величезна корупційна «сокира під компасом», як у нас. Натомість жителям України (а також Південної Европи та й узагалі більшости світу) доведеться змиритися з тим, що держава не буде такою дієвою та соціяльною, як у тих-таки скандинавських країнах. Вимагаючи ж, аби вона ще й щось «забезпечила» чи «відреґулювала», ми лише автоматично відкриваємо ширше двері для корупції.

[1] Чи не одинокий виняток із цього правила – розкрадання бюджету (наприклад, через державні закупівлі). Втім, цей вид корупції ближчий до звичайного крадійства, ніж до системної корупції.

[2] Один із так званих «загальносвітових індикаторів якости управління» (World Governance Indicators, WGI).

[3] Закон «Про внесення змін до Митного тарифу України» від 15.03.2005 № 2470-IV.

[4] Монополія встановлює вищу ціну на свій товар чи послугу і, відповідно, продає (та виробляє) меншу кількість, адже частина потенційних споживачів оцінює цей товар чи послугу нижче від монопольної ціни (хоч і вище за ціну конкурентного ринку) або просто втрачає спромогу їх купувати. Як наслідок, рівень виробництва зменшується порівняно з конкурентним ринком, отже, суспільство в цілому втрачає. Якщо монополія стосується товарів чи послуг, від яких неможливо відмовитися (наприклад, комунальних), то попит меншає на решті ринків, бо споживачам бракує коштів на інші потреби.

[5] Залежність між кількістю опитаних Міжнародною Фінансовою Корпорацією фірм, які підтверджують, що від них чекають хабара або подарунка «щоби владнати справу», та тих, які вважають корупцію важливою перешкодою, є напрочуд слабкою: кореляція становить лише 12%. Для порівняння: кореляція між тими, хто вважає важливою перешкодою корупцію та судову систему, становить 67% (розрахунки автора за даними МФК).

[6]  Одну з їхніх праць, найбільше дотичну до України, перекладено українською. http://www.case-ukraine.com.ua/index.php?mode=news&act=view&newsid=306&m...

 

Друкувати