Друкувати
Вівторок, 13 листопада 2018 - 17:37

Джерело: Часопис «Критика», Рік XII, число 05 (127)

До стратегії розвитку української Конституції

Травень 2008

Як виглядає, 2007 рік став в історії України роком, коли політична еліта країни усвідомила необхідність подолати стратегічні й тактичні вади чинного Основного Закону, зрозуміла потребу створити кращі конституційні передумови руху України до евроінтеґрації.

На зламі минулого року очевидними стали такі вади чинної Конституції, як хронічна конфліктність у механізмі здійснення державної влади, нездатність підтримувати суспільну динаміку на рівні сучасних вимог, криза представницької функції українського парламенту, брак категорії громадянської свободи як головного об’єкта конституційної підтримки.

Що ж до конкретніших неґативних чинників у політичному дискурсі, було визнано, що чинна Конституція запровадила й підтримує фактичне двовладдя у виконавчій гілці, дозволяє здійснювати внутрішню та зовнішню політику владним суб’єктам із протилежними системами цінностей, не забезпечує місцевого самоврядування та ефективного представництва реґіонів України, толерує порушення зв’язку між виборцями та депутатами всіх рівнів, недостатньо підтримує представницьку функцію парламенту, не ґарантує соціяльно-економічних прав і свобод, не містить дискреційного простору для здійснення повноважень президента України і демонструє юридичний максималізм на рівні норм-принципів, суб’єктивних прав і обов’язків.

Очевидно, щоб подолати ці негаразди, політичний істеблішмент країни має повною мірою усвідомити, що сучасна конституція є насамперед уособленням юридичної ґарантії громадянської свободи. Недарма конституції виникли набагато пізніше, ніж звичайні закони. Їх поява є наслідком Нового часу, з яким прийшли розвинений ринок, демократія, віротерпимість і свобода підприємництва. Фактично весь модерний конституціоналізм пронизує думка про те, що в сучасному політичному світі є два типи політичної влади: а) уособлена в живих людях персоніфікована влада; б) уособлена в правових оболонках влада абстрактна.

Правова влада, внаслідок її більшої «продуманости» щодо живої персоніфікованої влади, є стратегічною. Вона є масштабними правилами політичної гри, що викладені в формі нормативних приписів – засад, принципів, прав, заборон втручатися в креативні сфери суспільного життя. Загалом уявлення про конституцію як про абстрактний владний авторитет є традиційним. Тоді як насильницьке підкорення спільним конкретним цілям дорівнює рабству, підкорення єдиним абстрактним правилам, хоч би який важкий був їх тягар, забезпечує простір для широкої свободи та різноманітности, писав свого часу Фридрих фон Гаєк.

            Тому найвищим авторитетом у суспільстві має стати конституція, допоміжними атрибутами якої є органи публічної влади. Абстрактне – це право, здійснення його – держава, наголошував Геґель. Проте конституція є не просто головним законом. Вона уособлює в собі те, що відрізняє право від законодавства, вона є універсальнішою, «об’єктивнішою» від законодавства, в якому її приписи матеріялізуються. Це пояснює разючу єдність конституціоналізму, його незалежність від національних політик. Можна сказати, що створення органічних конституцій є пошуком універсальних узагальнень.

            Життя вимагає стабільности й громадянської свободи, яка має не найліпші стосунки зі стабільністю. Конституція перша серед правових інститутів реаґує на цю ситуацію. Обравши лише стабільність, люди ризикують наразитися на авторитаризм і тоталітаризм. Ставши винятково на бік свободи, вони втрачають орієнтири і рухаються до хаосу. Щоб уникнути крайнощів, сучасні правові системи складаються як біполярні: частина норм у них дбає про стабільність, інші – про свободу. Громадянська свобода є стратегічно важливішою в сучасному світі, тому конституції в своїх найкращих зразках стають на бік свободи.

            Отже, сучасна демократична конституція є ґарантом свободи, виразом якої в здоровому суспільстві є міра позитивного хаосу, «невпорядкованости» в економіці (ринок), політиці (демократія), приватному житті. Тобто конституція є не так упорядником громадського життя, як ґарантом проти його надмірної організованости, реґламентованости тощо.

            Свобода важлива як пріоритет конституції не тільки тому, що її прояви в економіці та політиці призводять до найвищої ефективности. Свобода важлива і як моральний чинник, адже тільки вільна людина повністю відповідає за свої вчинки.

            Не дивно, що постулат свободи опиняється в конституціоналізмі на вершині піраміди. Він домінує над традиційними пріоритетами держави: стабільністю, порядком, захищеністю і безпекою. На жаль, чинна Конституція України в частині першій статті 3 стверджує, що найвищою соціяльною цінністю в Україні визнано не громадянську свободу, а життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку людини. Тобто чинна Конституція має наголошено охоронний характер. Навпаки, органічна конституція вважається ґарантом громадянської свободи не тільки в нормальному стані, але й у стані кризи, адже саме в такі моменти зверхність держави над людиною робиться особливо небезпечна.

            Відомо, що кожна конституційна система має свої засади. У США це вільні принципи англійської конституції, поєднані з природним правом та здоровим глуздом, у Франції – свобода, власність, безпека й спротив гнобленню. Із другого боку, теоретики конституціоналізму називають конституційні ідеї Томаса Джеферсона універсальними аксіомами вільного суспільства. Відомо, що в основі американського конституціоналізму лежить три, а в основах французького – чотири суб’єктивних права, що їх нині доповнюють «чотири свободи» Франкліна Рузвелта, «чотирнадцять пунктів» Вудро Вілсона тощо. У конституціоналізмі важливою є і сама структура основного закону, вживані в ньому концепції, тип реґулювання. Загальні пріоритети, що їх обирають творці, починають діяти не відразу, проте їх ефект можна спостерігати протягом не одного десятиліття.

            Враховуючи це, можна сказати, що нова Конституція України має бути відносно лаконічна, ясна й зрозуміла не лише правникам. Вона повинна діяти як реалістичний закон і має бути захищена в типових судових процедурах. Питання про те, до якого типу – парламентського чи президентського – належатиме Україна, слід вирішувати прагматично. Досвід наявних демократій не варто копіювати формально. Водночас треба пам’ятати, що конституційний досвід США не є суто національним, із чим свого часу погоджувався й Михайло Грушевський. Не випадково конституційне облаштування Німеччини та Японії після Другої світової війни було здійснено на основі універсальних американських проєктів. Так чи так Україна вільна у виборі можливих конституційних форм. Зокрема, стратегію правозахисних рекомендацій щодо поліпшення чинної Конституції України можна звести до викладених нижче пропозицій.

Преамбула

Преамбула нової Конституції України, порівняно з преамбулою чинної Конституції 1996 року, має бути коротша. Це пояснюється заміною суб’єкта прийняття Основного Закону. Якщо раніше ним була Верховна Рада України, то тепер ідеться про Український народ. В епоху панування загального, рівного й прямого виборчого права це закономірно.

Навряд чи Український народ може говорити про відповідальність перед Богом чи власною совістю, оскільки такий зв’язок є винятково особистим, персональним. Не всі громадяни є віруючими, а віруючі належать до різних конфесій. Своєю чергою, совість також існує індивідуально. Політично некоректним було би вказувати й на те, що народ ухвалює Конституцію, керуючись Актом проголошення незалежности України від 24 серпня 1991 року, оскільки такі суб’єкти політики, як нація чи народ, стоять понад писаними самозобов’язаннями. Як суверен Український народ не має жодних зобов’язань перед будь-якими раніше ухваленими юридичними актами, зовнішніми політичними силами чи обставинами.

I. Загальні засади

Засади нової Конституції мають спиратися на світоглядні позиції, що відбивають закономірності конституціоналізму ліберально-демократичного зразка. Інакше кажучи, в першому розділі Конституції має бути визначено основні параметри громадсько-політичного життя в Україні. Вони можуть бути подані як лаконічні конституційні приписи (цінності, принципи, норми), завдяки котрим сприйматиметься весь конституційний текст.

Перший розділ Конституції України має утверджувати те, що воля Українського народу є найвищим владним політичним авторитетом. Тобто воля Українського народу – це найвища жива (уособлена в людях) політична влада в Україні. Конституція ж має бути визначена як найвища юридична влада в державі. Ухвалюючи Конституцію, народ уважає її за ґаранта своєї свободи, за головний засіб протидії бюрократичній експансії держави. У цьому сенсі нова Конституція має стати правовим актом, що встановлює правила політичної взаємодії людей, державного механізму та Української держави загалом.

 Нова Конституція має базуватися на тому, що суверенітет Українського народу є вищим за державний суверенітет України, з чого випливає необхідність встановити юридичні обмеження щодо держави. Конституція має бути ґарантом громадянської свободи, тобто стояти юридично понад інструментальним державним порядком. Такий тип фундаментальних відносин добре описано в працях Фридриха фон Гаєка, Джона Ролза та інших політологів.

Правова влада Конституції має вважатися стратегічною. Вона виражена у формі засад, принципів, прав людини, основоположних свобод, а також правил функціонування (через співвідношення компетенцій) основних елементів державного механізму. Таке уявлення про основний закон є типовим для сучасного розуміння конституціоналізму, що його на Заході ототожнюють із верховенством права.

У частині першій статті 3 чинної Конституції стверджується, що найвищою соціяльною цінністю в Україні визнається не свобода, а «життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека людини». Якщо розуміти її зміст буквально, неважко дійти парадоксального висновку про те, що чинна Конституція забороняє ризикувати життям людини за будь-яких, навіть воєнних обставин. Адже незалежність і суверенітет країни, недоторканність її кордонів поступаються найвищій соціяльній цінності – життю фізичної особи. Творці Конституції України 1996 року ніби забули, що статті Основного Закону – це не метафори, а юридичні норми, розраховані на конкретну дію.

Головним об’єктом юридичного захисту нова Конституція України мала би, навпаки, назвати свободу Українського народу, процвітання нинішнього та прийдешніх поколінь. Тобто перший її розділ має бути побудований як юридична ґарантія того, що воля Українського народу визначає волю держави і є найвищим владним політичним авторитетом. Конституція повинна визначати державу як джерело сили, що забезпечує панування Основного Закону. Щоби сила держави була ефективною, вона має спиратися на демократію, бути леґітимною.

 Перший розділ нової Конституції має містити й норму про те, що дії винятково в межах повноважень, окреслених у Конституції та законах, є головним наслідком свободи народу для кожної посадової та службової особи. Такий підхід менш радикальний, ніж той, що закріплений у частині другій статті 19 чинної Конституції, за яким «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Чинна формула не залишає простору політичного маневру для президента. Загалом повна заборона дискреційних повноважень має стосуватися лише посадовців силових і правоохоронних структур.

 Нова Конституція повинна закріпити й основні юридичні характеристики Української держави. Тут майже всі положення мають залишатися на рівні чинного Основного Закону. Доречним виглядає лише вилучення положення про те, що Україна є соціяльною державою. Таке ствердження на конституційному рівні поки що не має реальних підстав.

Компетенція державних посадовців за новою Конституцією повинна відповідати принципові служіння Українському народові. Ця норма була би важлива і для поточного законодавства, адже в ній поняття державних посадовців має набути універсальности, поєднуючи і політиків найвищого ранґу, і традиційних державних службовців. Слуги народу зазвичай не відрізняються від інших суб’єктів економіки, коли йдеться про задоволення їхніх інтересів. Принцип служіння народові означає, що визначення компетенції посадовців має орієнтуватися на суспільно корисну діяльність, хоча справжня мотивація цих суб’єктів може залишатися еґоїстичною.

Перший розділ нової Конституції повинен містити й право народу на демократичне повстання. З огляду на досвід Помаранчевої революції, нова Конституція України має закріпити положення про те, що народний спротив задля захисту громадянської свободи є леґітимним. Демократичне повстання – це класичний складник світової конституційної культури. Зокрема, стаття 20 Конституції ФРН 1949 року передбачає право громадян опиратися будь-кому, хто наважиться зазіхнути на демократичний лад, якщо інші засоби неможливо буде використати. Стаття 23 Конституції Чехії 1992 року стверджує, що громадяни мають право чинити опір зазіханням на демократичні принципи прав людини й основоположних свобод, якщо діяльність конституційних органів чи застосування правових засобів стане неможливим. Стаття 120 Конституції Греції 1975 року зобов’язує громадян чинити спротив будь-яким спробам скасувати Конституцію насильницькими засобами. Своєю чергою, стаття 32 Конституції Словаччини 1991 року проголошує, що коли діяльність конституційних органів або застосування правових норм стає неможливим, кожен громадянин має право опиратися всім, хто зазіхатиме на демократичне функціонування прав людини й основоположних свобод. Аналогічне право передбачено статтею 54 Конституції Естонії 1992 року, статтею 3 Конституції Литви 1992 року тощо.

Окрема стаття нової Конституції України має, як і раніше, фіксувати принцип поділу влад. На відміну від чинного Основного Закону, в оновленій Конституції має стверджуватися, що законодавча та виконавча гілки влади є автономними одна від одної. Поняття автономії є слабшим від поняття незалежности, проте краще відповідає суті справи. Як відомо, повне розділення влад є типовим лише для президентських республік на зразок США. Що ж стосується української конституційної моделі, то її доцільно побудувати за взірцем президентсько-парламентської республіки, де гілки влади не є остаточно відокремленими одна від одної.

У новій Конституції України слід наголосити ідею про те, що судова влада є незалежною від законодавчої та виконавчої влади. Тобто конструкція судової влади від початку має бути побудована так, щоб її сприймали не як просте відгалуження державної влади, а як специфічну владу в державі. Саме тому їй має бути надано підвищені ґарантії незалежности. У правовій державі суд є не так державним, як «наддержавним» органом. Йому доводиться судити державу, уникаючи позиції судді у власній справі. Нова Конституція має зафіксувати, що судова влада керується волею народу тільки тоді, коли ця воля виражена у формі закону. Судову владу не можна вважати за інструмент втілення політичних настроїв мас, суди мають працювати винятково на основі правових норм.

Окрему статтю нової Конституції треба присвятити принципу верховенства права. На відміну від чинного Основного Закону, вона має стверджувати, що судові рішення ухвалюють не іменем України (стаття 124 чинної Конституції), а іменем Закону (зокрема Основного Закону, якщо мати на увазі Конституційний Суд). За логікою правової держави, суди виконують волю закону, не будучи інструментом у чужих руках. Позитивним прикладом конституційного реґулювання такого типу є стаття 114 Конституції Молдови 1994 року, в якій закріплено здійснення правосуддя іменем Закону.

Критики такої позиції іноді стверджують, що судді мають підкорятися не лише законові, але й неписаному праву (його принципам, цінностям) тощо. На це можна відповісти, що дозвіл на використання права судді все одно отримують із норм закону. В цьому випадку таким законом можна вважати Конституцію України.

Що ж до закріплення в Конституції статусу мов, то з нового Основного Закону доречно вилучити наявне нині посилання на особливий статус російської мови. Виокремлення її з-поміж решти мов навряд чи є виправданим за сучасних обставин.

Нова Конституція повинна містити положення про те, що Українська держава забезпечує вільний рух осіб, товарів, послуг і капіталу на основі Конституції та законів. Ця формула є стислим вираженням засадничих для типової европейської держави ідей. Вона могла би стати корисним запозиченням із «Хартії основних прав Союзу», передбаченої проєктом Договору про конституцію для Европи 2005 року1.

У чинній Конституції України говориться про те, що «власність зобов’язує». Цей вираз є юридичною копією норми Основного Закону ФРН. Можливо, в новій Конституції краще стверджувати, що «власність сприяє незалежності й відповідальності особи перед суспільством». Це відома юридично прозора геґелівська ідея.

Нова Конституція України повинна замінити невдале положення частини другої статті 15 чинної Конституції про те, що «жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова». Як у такому випадку ставитися до ідеології Конституції України? З аналогічних причин в оновленій Конституції слід вилучити положення частини першої статті 17 чинної Конституції: «забезпечення інформаційної безпеки є <...> справою всього Українського народу».

У першому розділі нового Основного Закону доцільно закріпити норму-принцип про те, що «Свобода вираження поглядів є передумовою будь-якої політики і права, вона не підлягає скасуванню або обмеженню референдумом чи Національними Зборами України. Будь-яка цензура заборонена». Ця формула є втіленням сучасного розуміння свободи слова. Свобода вираження поглядів не може бути скасована чи звужена навіть через внесення змін до Конституції України. Відомо, що інформаційний обмін в інтернеті нині здійснюється за моделлю Першої поправки до Конституції США, що забороняє Конґресові ухвалювати закони, які обмежують свободу слова. На відміну від Великої Британії, де парламент може обмежити свободу слова звичайним законом, американський підхід ґрунтується на ідеї, що категорія свободи слова є вищою за поняття політики і права. Спочатку повинна існувати свобода слова, а потім на її основі має формуватися політика і відбуватися ухвалення будь-яких законів.

Відповідний розділ нової Конституції має закріпити суб’єктивне право на свободу вираження поглядів (свободу слова). При цьому обсяг цього права має формально збігатися з обсягом статті 10 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод 1950 року. Призначення ж принципу неможливости скасувати свободу слова полягає в тому, щоб наголосити її фундаментальний характер, заперечити навіть потенційну можливість її обмеження чи скасування. Тобто йдеться про непорушність класичної для політичної Европи норми, а не про заборону тимчасово обмежувати здійснення цієї свободи під час надзвичайного або воєнного стану.

 Своєю чергою, закріплення зовнішньої політики Української держави має передбачати визначення зовнішньої політики України як спрямованої на забезпечення її національних інтересів і безпеки через підтримання мирної та взаємовигідної співпраці з усіма членами міжнародної спільноти на основі дотримання норм міжнародного права. Але поняття загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, вжите в статті 18 чинної Конституції України, треба вилучити. Загальновизнаних норм міжнародного права, стверджують фахівці, просто не існує.

II. Символи держави

Другий розділ нової Конституції України міг би бути присвячений закріпленню державних символів України. Державним Гімном України можна проголосити національний гімн «Ще не вмерла Україна!». Новелами в реґламентації державних символів України може стати відмова від поняття великого герба України разом із вилученням норми про те, що закон про державну символіку ухвалюють дві третини від конституційного складу парламенту України.

Нова Конституція України може повернутися до первісної текстової редакції національного гімну України. Цього вимагає не лише досконалість літературної форми. Колективна творчість депутатів чи інших осіб щодо виправляння класичних текстів виглядає недоречною.

III. Права, основоположні свободи, обов’язки

Третій розділ нового Основного Закону можна б назвати: «Права, основоположні свободи, обов’язки». Тобто в новій Конституції слід використати термінологію офіційного перекладу Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року. Як відомо, европейський документ передбачає захист прав не лише фізичних, але й юридичних осіб. Наприклад, стаття 10 Конвенції говорить про свободу вираження поглядів не тільки людей, але й газет і засобів масової інформації загалом. Окрім того, в новій Конституції має йтися не лише про обов’язки людини, а й про обов’язки держави, її органів і взагалі юридичних осіб.

 Доцільним виглядає використання в новій Конституції України окремих положень проєкту Договору про конституцію для Европи 2005 року. Крім того, закріплені в Конституції права людини й основоположні свободи не можна тлумачити як обмеження чи порушення прав і основоположних свобод, що їх визнають міжнародні договори України. Всі можливі обмеження в здійсненні передбачених Конституцією України прав і основоположних свобод мають: а) бути передбачені законом; б) відповідати цілям, для яких вони були встановлені; в) бути необхідними в демократичному суспільстві.

На Україну до того ж покладено певні зобов’язання за Міжнародним пактом про економічні, соціяльні та культурні права 1966 року. Цей документ наполягає на тому, що «ніщо в цьому Пакті не можна тлумачити як таке, що означає, нібито якась держава, якась група чи якась особа має право займатися будь-якою діяльністю або чинити будь-які дії, спрямовані на знищення будь-яких прав чи свобод, визнаних у цьому Пакті, або на обмеження їх більшою мірою, ніж передбачено в цьому Пакті».

Окремі статті Конституції треба присвятити основам конституційного статусу іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України. Вони мають ґрунтуватися на положеннях статті 4 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод зі змінами, внесеними в Протоколі №11. Ідеться, зокрема, про заборону колективного вислання іноземців із країни.

 Основний Закон України повинен тлумачити територію України як потенційну частину території Европейського Союзу. Тому нова Конституція має інкорпорувати в свій текст вимогу статті 1 Протоколу №7 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року щодо процесуальних ґарантій здійснення прав іноземців. Закріплення таких ґарантій у Конституції є важливим, оскільки умови життя іноземців на території України все більше стають її повсякденною соціяльною проблематикою.

 Окрема стаття має подавати оновлену редакцію права на життя, яке в чинній Конституції закріплювалося ще в той час, коли в країні існувала смертна кара. Нині редакція права на життя має бути узгоджена зі статтею 1 Протоколу №13 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року, яка вимагає повного й беззастережного скасування смертної кари.

Новелою Конституції могло би стати й право на придбання зброї для захисту себе і своєї родини. Нині право на придбання зброї в українському контексті сприймається неоднозначно, хоча ставлення розвинених країн до такого права не можна вважати неґативним. Громадяни України не завжди можуть розраховувати на ефективний захист поліції (міліції). Зброї як інструменту самозахисту потребують бізнесмени, журналісти, працівники правоохоронних органів, члени ДНД, фермери, колекціонери, літні люди тощо.

Конституційна стаття про свободу вираження поглядів могла би стати точним відтворенням офіційного перекладу статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року. Хоча европейська версія свободи слова (свободи вираження поглядів) суттєво поступається за рівнем ліберальности Першій поправці до Конституції США, проте вона значно досконаліша, ніж редакція статті 34 чинної Конституції України. До статті про свободу вираження поглядів доцільно було би додати окремі положення статті ІІ-13 проєкту Договору про конституцію для Европи, що передбачає додаткові ґарантії свободи слова у сфері науки та мистецтва. Як свідчить европейський документ, мистецтво та наукові дослідження мають бути вільні від обмежень. Відтак академічна свобода вимагає окремих конституційних ґарантій.

Прагнення звільнити свободу вираження поглядів у науці та мистецтві від будь-яких обмежень є універсальним. Наука й мистецтво проголошені вільними в судових рішеннях Верховного Суду США, зміст свободи університетів також визначено в Сполучених Штатах на законодавчому рівні. Для України юридичне поняття академічної свободи є новим, тому українська версія свободи вираження поглядів має спиратися на редакцію частини другої статті ІІ-11 проєкту Договору про конституцію для Европи 2005 року.

Нова Конституція має закріпити право кожного громадянина на доступ до інформації, яка належить державним органам, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам. Текст цієї конституційної статті міг би виглядати так:

1. Кожен має право на доступ до офіційних документів та іншої інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Здійснення цього права передбачає можливість подати інформаційний запит або одержати інформацію в інший спосіб – на вибір запитувача.

2. Органи державної влади й місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи зобов’язані надавати належні їм відомості за інформаційними запитами, реґулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.

3. Здійснення цього права, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підпадати під формальності, умови, обмеження або санкції, встановлені законом і необхідні в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіяльної цілісности або громадської безпеки, а також для запобігання заколотам чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі населення, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонности суду за умови, якщо шкода від оприлюднення інформації, на яку надійшов запит, переважає суспільний інтерес у її отриманні.

Право на доступ до офіційної інформації існує в світі давно, і його передбачає законодавство понад сімдесяти країн. Воно вважається традиційним елементом законодавства країн ліберальної демократії. У США цьому праву присвячені закони «Про свободу інформації» 1966 року, «Про конфіденційність» 1974 року та «Про уряд у сонячному світлі» 1976 року. В Західній Европі право громадян на доступ до офіційної інформації було закріплено законодавством Швеції ще у XVIII столітті. В Україні його передбачає Закон України «Про інформацію» 1992 року, який уже давно не відповідає европейським стандартам.

Що ж стосується соціяльно-економічних прав, то їх у новій Конституції може бути подано на основі положень частини першої статті 2 Міжнародного пакту про економічні, соціяльні та культурні права 1966 року. Всюди, де йдеться про соціяльно-економічні права, Конституція України могла би дублювати формулу: «Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співпраці, зокрема, в економічній і технічній галузях, ужити в максимальних межах усі наявні ресурси та можливості, щоб поступово забезпечити повне здійснення цього права всіма належними способами».

Такий підхід до соціяльно-економічних прав дасть змогу зробити конституційний текст реалістичним, оскільки соціяльно-економічні права тут потлумачено як напрямки зусиль у відповідній сфері. Нова Конституція могла би також запозичити з Договору про конституцію для Европи (стаття ІІ-32) окремі ґарантії трудових прав молоді. Йдеться найперше про формулу: «Молодих людей, яких прийнято на роботу, забезпечують належними умовами праці, відповідно до їхнього віку, та захищають від економічної експлуатації та будь-якої роботи, що може вплинути на їхню безпеку, здоров’я, фізичний, духовний чи соціяльний розвиток або завадити здобуттю освіти».

У новій Конституції доцільно використати й нову редакцію права на страйк. Якщо частина перша статті 44 чинної Конституції передбачає право на страйк для захисту економічних і соціяльних інтересів, то нова Конституція може передбачати право на страйк для захисту соціяльно-економічних прав та інших прав і законних інтересів. Досвід Помаранчевої революції свідчить про те, що громадяни можуть страйкувати, щоб задовольнити й політичні потреби.

Право на соціяльний захист у новій Конституції України слід узгодити з вимогами Міжнародного пакту про економічні, соціяльні й культурні права 1966 року. Нова версія статті могла би містити запозичення статтей ІІ-25 та ІІ-26 проєкту Договору про конституцію для Европи 2005 року. У першому випадку йдеться про право людей похилого віку на гідне та незалежне життя, участь у соціяльному й культурному житті, в другому – про право людей із фізичними вадами на заходи, що забезпечують їхню незалежність, соціяльну і професійну інтеґрацію та участь у суспільному житті.

Чинну конституційну формулу: «Шлюб ґрунтується на вільній згоді жінки й чоловіка» варто було б замінити на норму: «Шлюб ґрунтується на вільній згоді осіб». Законодавство окремих европейських країн визнає моногамні шлюби. У моногамних шлюбах перебувають деякі іноземні дипломати, що працюють в Україні, існує також практика, коли українські громадяни за кордоном укладають моногамні шлюби, що призводить до юридично непередбачуваного в українському законодавстві права на спадок для суб’єктів такого шлюбу.

На відміну від актуальної нині Конституції, нова редакція права на освіту могла би передбачати обов’язковість не повної середньої освіти, а просто середньої освіти. Повна середня освіта в державних і комунальних навчальних закладах має залишатися безкоштовною, але більше не вважатися обов’язковою. Не всі люди мають здібності для засвоєння програми повної середньої освіти. Тому вимоги статті 53 чинної Конституції призводять до штучного виставляння позитивних оцінок за відсутности необхідних навичок і знань.

 Нова версія права на свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчости (стаття 54 Конституції України) повинна ґарантувати академічну свободу університетів. І тут мало би йтися не про встановлення наукових зв’язків України зі світовою спільнотою (чинна норма), а про встановлення зв’язків українських науковців зі світовою науковою спільнотою. Реґулятивний потенціял конституційної норми має бути спрямований на науковців, а не на Українську державу загалом.

Мабуть, нова Конституція не повинна містити й обов’язку шанувати державні символи. Таке вилучення лише на позір здається недоречним. Демонструючи своє ставлення до державних символів, громадяни висловлюють згоду або незгоду з політикою держави. Американців важко запідозрити в тому, що їм бракує патріотизму, проте саме вони вдавалися до неодноразового публічного спалення чи прання прапора Сполучених Штатів. Пізніше Верховний Суд США визнав, що в такий спосіб люди дають політичній владі оцінку. Уряди й держави можуть помилятися, що доводить вся політична історія XX століття. Тому підтекстом обов’язку шанувати державні символи є і тоталітарне навантаження. Він ніби підсвідомо ставить державний суверенітет понад суверенітет народу.

IV. Громадянське суспільство

Четвертий розділ нового Основного Закону варто було би присвятити конституційному статусові громадянського суспільства в Україні. Необхідність цього розділу в новій Конституції пояснює те, що Україна є посттоталітарною державою. Досвід тоталітаризму не став універсальним надбанням усіх країн, проте він хвилею прокотився по світу, ставши чи не найбільшою політичною спокусою XX століття.

Україна заплатила високу ціну за життя в умовах диктатури й несвободи. Навіть такі досвідчені демократії, як США і Велика Британія, не мають того глибокого знання про панування держави над суспільством і індивідом, яке має Україна. Тому розділ про громадянське суспільство в новій Конституції – це не данина моді, а висновок з історичного досвіду країни. Щоб не захворіти на диктатуру повторно, суспільство має створити для цього відповідні профілактичні механізми. Помаранчева революція в Україні довела, що український народ по-справжньому усвідомлює сенс свободи. Тому розділ IV нової Конституції міг би бути побудований як компактний правничий інструментарій захисту приватних інтересів.

            На конституційному рівні має бути наголошено автономність життєдіяльности громадянського суспільства, самодостатність і свободу вибору, що традиційно панує в цій сфері.

            Саме в цьому розділі слід закріпити правило: збереження державної таємниці – прероґатива лише державних посадових і службових осіб, на приватних осіб відповідальність за її розголошення покладати не можна. А всі категорії відомостей, що належать до інформації з обмеженим доступом, треба визначити  винятково на рівні закону. З другого боку, предметом державної або іншої захищеної законом таємниці не може бути незаконна діяльність держави та її установ, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Не варто спеціяльно доводити антикорупційний потенціял такого підходу.

            Четвертий розділ нової Конституції мав би також заборонити будь-яку державну монополію на засоби телекомунікації та масової інформації. Режим таємности на інформацію, що є власністю держави, не повинен тривати понад тридцять років. Своєю чергою, відомості про особу, яку висувають, обирають чи яку вже обрано на державну або іншу публічну посаду, повинні мати статус соціяльно значущих. Нова Конституція має створити (надати) ґарантії для нормального функціонування комунікативної сфери в Україні.

            Крім того, такий підхід відбиватиме розуміння, що публічні особи, на відміну від приватних, нині зобов’язані жити в атмосфері інформаційної прозорости – необхідної данини, котру публічні фігури мусять сплачувати як компенсацію за свій статус. На таких позиціях стоїть, як відомо, Суд з прав людини у Страсбурзі, Верховний Суд США тощо.

            Четвертий розділ Конституції міг би закріпити й норму про те, що політичні, релігійні, мистецькі та інші світоглядні інтереси чи вподобання людини не можуть становити предмету державних заохочень або обмежень. Неприпустимою є ситуація, коли держава стає відкритим чи таємним прихильником лише однієї соціяльної групи чи ідеологічного напрямку в суспільстві. Держава не може підігравати конкретним релігійним конфесіям, політичним доктринам або окремим мистецьким шуканням.

V. Екологічна безпека

П’ятий розділ нової Конституції доцільно присвятити питанню екологічної безпеки. Крім того, що вона є проблемою стратегічного значення, дотримання екологічних стандартів – типова вимога Европейського Союзу до своїх дійсних та потенційних членів.

            Нова Конституція України може не посилатися на факт Чорнобильської катастрофи, але має базуватися на тому, що її наслідки відчутні в Україні майже всюди. Екологічна тема прочитується в підписаних від імені України міжнародних угодах. Екологічне очищення території є предметом зовнішньополітичних зобов’язань України. З погляду юридичної техніки, цей розділ має бути побудований на поєднанні чинних норм про екологічну безпеку (статті 16, 50, 66 теперішньої Конституції) та нових приписів.

            Зокрема, корисною нормою Основного Закону могла би стати стаття про обов’язковість проведення екологічних експертиз, що нині передбачено поточним українським законодавством. Проте ця норма заслуговує того, щоб піднести її до конституційного рівня. Громадяни також мають брати участь у процесі ухвалення рішень із питань, що стосуються довкілля. Їм має належати право вільного доступу до механізмів ухвалення цих рішень і вміння користуватися такими механізмами. У розробленні цього розділу Конституції України слід повною мірою використати потенціял норм міжнародної Конвенції про доступ до інформації, участь громадськости в процесі ухвалення рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, від 25 червня 1998 року (зратифікована Законом України №832-XIV 6 липня 1999 року).

  VI. Вибори, референдум

Шостий розділ нової Конституції може бути присвячений реґламентації виборів та референдуму в Україні. Зокрема, в ньому має бути стверджено, що процедуру виборів визначає закон. Виправданим виглядає повернення до мажоритарної системи виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (АРК) та органів місцевого самоврядування. На цьому має базуватися логіка переходу України до двопалатного парламенту – Національних Зборів України. Зокрема, верхню палату – Сенат – мають обирати за мажоритарною виборчою системою, а нижню – Палату депутатів – на основі пропорційної, мажоритарної або змішаної систем. Пропорційна система виборів до нижньої палати корисна для розвитку українських партій – суто мажоритарні вибори можуть позбавити їх стимулу для зростання.

Теперішню систему виборів має замінити гуманніша й структурно довершеніша система. Громадяни не повинні голосувати за закритими для них списками. Вдосконалити парламентські вибори в Україні можна, якоюсь мірою взявши за взірець польську виборчу систему: хай би все населення голосувало тільки за верхню частину партійних списків, а решта кандидатів від партій і блоків входила би до реґіональних списків.

Щодо закріплення процедури проведення референдумів у новій Конституції варто передбачити норму про те, що референдум за народною ініціятивою може бути оплачений у разі потреби добровільними внесками громадян, з огляду на те, що референдум за народною ініціятивою не можна запланувати заздалегідь. Із другого боку, влада не повинна відмовляти населенню в проведенні референдуму через брак державних коштів. Самофінансування референдуму могло би стати стримувальним чинником і для популістських ініціятив. Невиправданого референдуму громадяни просто не підтримають своїми гаманцями.

VII. Законодавча влада

Призначенням сьомого розділу нової Конституції України могло би стати запровадження в Україні двопалатного парламенту – Національних Зборів України (НЗУ). Вони мають діяти в межах повноважень, визначених Конституцією та законами. НЗУ могли би складатися з двох палат – Сенату і Палати депутатів, усі питання вирішувати сесійно, на окремих або спільних засіданнях палат.

            Сенат має уособлювати політичне представництво реґіонів: 24-х областей, АРК, окремого столичного округу – м. Києва; членами Сенату за посадою могли би бути також усі колишні президенти України, якщо не залишили свого поста через імпічмент. Палату депутатів у складі 200 депутатів громадяни України могли б обирати на основі рівного, прямого, загального виборчого права таємним голосуванням. Термін повноважень НЗУ доцільно встановити на рівні чотирьох років.

            Головна мета запровадження в Україні двопалатного парламенту полягає в тому, щоб знизити рівень конфліктности в механізмі здійснення державної влади, відродити представницьку функцію парламенту, підняти авторитет місцевого самоврядування, посприяти збалансованому розвиткові реґіонів, підтримати міжнародний вектор розвитку України. В західних і центральних областях України, кількість яких суттєво перевищує число на східних і південних, мешкає найбільше тих виборців, які прихильно сприймають ідею входження України до Евросоюзу.

            Двопалатний парламент не скасує соціокультурних відмінностей населення сходу та заходу України, проте він дозволить країні розвиватися гармонійніше. Якщо Сенат НЗУ уособлюватиме зв’язок законодавчої та виконавчої гілок влади, вплив настроїв заходу та центру України на формування уряду має підсилитися. За прикладом верхньої палати Конґресу США Сенат Національних Зборів України міг би давати президентові згоду на призначення прем’єр-міністра і членів уряду та суддів Конституційного Суду.

            Двопалатний парламент в унітарній країні зовсім не є винятковою річчю: такі парламенти працюють у Польщі, Італії, Японії, Іспанії, Нідерландах, Румунії, Франції, Хорватії, Чехії, Філіпінах, Ірландії. Загалом більшість законодавчих зібрань у старих демократіях є двопалатними незалежно від форми їхнього державного устрою (Велика Британія, Франція, Італія, США, Швейцарія). Іноді двопалатний устрій у таких країнах є «прихованим» (як ФРН чи Норвегії).

            Нова назва парламенту має утвердити остаточний відхід України від її радянського минулого. Національні збори існують у Франції (там це нижня палата). Найменування палат буває різним: палата лордів і палата общин у Великій Британії, палата радників і палата представників у Японії, сенат і конґрес депутатів в Іспанії, палата радників і палата депутатів у Мексиці, сенат і сейм у Польщі тощо.

            Верхні і нижні палати парламентів розрізняються за кількісним складом, порядком формування, компетенцією, правовим статусом членів тощо. Здебільшого нижні палати обирає населення на основі загальних, рівних, прямих виборів таємним голосуванням. З нижніми палатами пов’язана ідея народного представництва, верховенства легіслатури, яка наділена правом ухвалювати державний бюджет, закони та вирішувати інші важливі питання.

            А от верхні палати навіть у наш час не обов’язково формуються виборами. Виборними вони є в США та Японії, але так було не завжди. Виборність Сенату США започатковано 1913 року, в Японії верхня палата стала виборною в 1947 році. На основі непрямих виборів формується верхня палата французького парламенту. У федеративних країнах (як-от Австрія, Індія, ФРН) верхню палату формують суб’єкти федерації. Ознаки того, що верхні палати можуть бути призначуваними, збереглися в Італії. Подекуди (в Іспанії) депутатів до верхньої палати делеґують автономні утворення.

            Запровадження двопалатних Національних Зборів України добре вписується в европейську традицію. Членів Сенату НЗУ могли б обирати обласні ради, ВР АРК та Київська міська рада з числа громадян, яким виповнилося 30 років. До Палати депутатів НЗУ можуть обиратися громадяни, яким на день виборів виповнився 21 рік. (У світовій практиці віковий ценз для парламентарів коливається від 18 до 40 років.) Верхні палати парламентів можуть обиратися (призначатися) на довший, ніж нижні палати, термін. Іноді строк повноважень палат може бути однаковим (Італія).

            Кількість депутатів у нижніх палатах коливається в межах 200–600 осіб. Верхні палати за своїм складом можуть бути різними – від 16 (Беліз) до понад 1000 членів (Велика Британія). Робота палат здійснюється за окремими реґламентами, вони підлягають повному переобранню у різні відтинки часу. Саме тому черговість скликань НЗУ могла би визначатися черговістю виборів до нижньої палати.

            Сенат НЗУ міг би складатися із сенаторів, що їх обирали би за мажоритарним принципом на шість років Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради та Київська міська рада із числа своїх депутатів. Пропозиція обирати сенаторів у місцевих радах, а не загальним голосуванням населення, мотивована тим, що це мають бути представники не так виборців, як реґіонів країни, місцевих політичних еліт. Але спершу майбутні сенатори мають пройти місцевий виборчий фільтр, ставши депутатами рад у реґіонах, які їм доведеться представляти. Такий порядок краще забезпечуватиме їхній зв’язок із місцевим населенням.

            Від Верховної Ради Криму до Сенату НЗУ можна обирати трьох сенаторів, від обласних та Київської міської – по два. Що два роки третина сенаторів, за винятком голови Сенату та сенаторів за посадою, має підлягати переобранню в порядку ротації. Кандидат на посаду сенатора мусить одержати більшість голосів від конституційного складу відповідної ради. Вибори сенаторів у місцевих радах могли би проходити впродовж кількох днів, бо можна передбачити труднощі з проведенням виборів в один день, спільний для всіх місцевих рад.

            Палату депутатів НЗУ у складі 200 депутатів строком на чотири роки могли б обирати громадяни України на загальних виборах.

            Сенатори і депутати НЗУ не повинні мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. В країнах із президентською та змішаною формами правління (Бразилія, Коста-Рика, Росія, США, Франція) заборонено поєднувати парламентський мандат із членством в уряді країни. Таку ж вимогу могла би містити й Конституція України.

            Приведення сенаторів і депутатів до присяги може бути різним залежно від обставин. Після перших (або дострокових – у разі позачергового припинення повноважень парламенту) виборів сенаторів і депутатів міг би привести до присяги найстарший за віком сенатор чи депутат. А присягу обраних у порядку ротації сенаторів або дообраних на достроково звільнені місця депутатів можуть приймати голови відповідних палат Національних Зборів.

            Присяга, яку складатимуть перед вступом на посаду сенатори і депутати Національних Зборів України, могла би бути така:

Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни, свободу і процвітання Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників.

Заміна вислову «виконувати свої обов’язки» на «здійснювати свої повноваження» могла би стати логічним продовженням заборони імперативного мандату. Нова Конституція України не повинна його визнавати. Саме такого підходу дотримуються в розвинених демократичних країнах (Франції, Італії, Іспанії, Великій Британії). Сенатори і депутати мусять обстоювати своє особисте розуміння інтересів нації в цілому. Вільний мандат визнають у Західній Европі з XIX століття, звідси ж походить неможливість достроково відкликати сенатора чи депутата з посади. Імперативний мандат досі існує в Китаї, на Кубі та ще в кількох країнах, що розвиваються. Навряд чи Україні варто поповнювати цей список. У більшості країн до втрати депутатського мандата не призводить навіть вихід депутата або сенатора з партії – така особа просто позбувається партійної підтримки на наступних виборах.

            Сенаторам і депутатам НЗУ Конституція має ґарантувати обмежену недоторканність на час проведення парламентських сесій. Такий підхід існує в США, Ірландії, Норвегії, на Філіпінах. Але парламентаря все-таки можна заарештувати або затримати безпосередньо на місці скоєння ним злочину – такий порядок встановлюють конституції багатьох посттоталітарних країн.

            Національні Збори України могли би працювати протягом двох сесій на рік, що становить середній показник. Парламенти ФРН, Італії, Люксембурґу працюють незапланованими пленарними засіданнями, сесій тут не існує. В країнах, де парламент працює сесійно, подеколи їх скликає керівник держави (Австрія, Велика Британія, Індія, Японія), подеколи вони збираються за розкладом (Бразилія). Кількість парламентських сесій протягом року буває різною. В Україні традиційно визнають потребу двох сесій на рік; в США та Японії парламентську сесію проводять раз на рік, в Іспанії та Франції – двічі, в Індії – три-чотири рази.

            Для роботи НЗУ слід установити форму спільних і роздільних засідань палат. Спільні засідання палат для церемоніяльних актів передбачають конституційні законодавства Австрії та ФРН, для відкриття й закриття сесій – законодавства Австралії, Бразилії, Мексики, Нідерландів.

            За такої системи компетенція Національних Зборів України мала би здійснюватися через спільні та виключні повноваження палат. Спільні повноваження палат можна здійснювати ухваленням рішень у Палаті депутатів, після чого їх має розглянути й затвердити (або відхилити) Сенат. У передбачених Конституцією України випадках обидві палати, здійснюючи спільні повноваження, могли б ухвалювати функціонально різні, але спрямовані на досягнення єдиного політичного результату рішення. Виключні повноваження палат НЗУ мають здійснюватися шляхом ухвалення Сенатом і Палатою депутатів самостійних і незалежних від позиції іншої палати рішень.

            Загалом двопалатні парламенти різняться між собою залежно від того, чи є їхні палати рівноправними. Здебільшого палати мають однакові права у розгляді та ухваленні законів. Наприклад, у США законопроєкт можна внести до будь-якої з палат Конґресу. Нижні палати зазвичай мають виключні повноваження у сфері фінансів (ухвалення бюджету), а верхні ратифікують міжнародні договори. В США та Еквадорі верхній палаті належить право затвердження на посадах членів уряду та інших осіб, що їх призначає президент. Подібний варіянт розподілу повноважень може бути обраний і в новій Конституції України.

            Що ж стосується решти країн, що мають двопалатний парламент, то в них згоду на призначення уряду дають або нижні (Франція), або одночасно верхня та нижня (Італія) палати. Модель, запропонована для України, тяжіє до президентської республіки не менше, ніж до республіки змішаного типу. В новій Конституції Українська держава має виступати як президентсько-парламентська республіка із сильним президентом. Більшість сучасних двопалатних парламентів виходить із принципу нерівности статусу палат. Виглядає доцільним, щоб нова Конституція України стояла на цих же позиціях.

            Двопалатні парламенти в унітарних країнах служать ефективним засобом представництва інтересів реґіонів. Органами реґіонального представництва вважаються двопалатні парламенти Болівії, Італії, Іспанії, Колумбії та Франції. Водночас поширеним є погляд, згідно з яким верхні палати є носіями особливого типу знання, глибини політичної думки, здорового консерватизму. Зокрема, входження до верхньої палати парламенту Італії пов’язано з видатними заслугами в соціяльній, науковій або мистецькій сферах. Верхні палати є менш втягнутими в перипетії партійної боротьби й уособлюють «надпартійний» тип політичного побутування.

            Отже, двопалатні парламенти забезпечують більш складну й витончену систему народного представництва, ніж парламенти однопалатні. Не дивно, що проти двопалатних парламентів в унітарних країнах виступають ліворадикальні сили. Проте двопалатні парламенти краще за однопалатні долають законотворчі помилки, ухвалюють більш збалансовані рішення. З цих міркувань мала би виходити й нова Конституція України. Сучасні представницькі органи мають поєднувати в собі здоровий глузд із глибиною експертних оцінок, що є потужним арґументом на користь запровадження двопалатної структури парламенту в Україні.

            Доцільно, щоби Сенат Національних Зборів України давав згоду президентові на призначення прем’єр-міністра та членів уряду. Надання згоди – це м’якша, ніж затвердження або призначення, форма парламентського реаґування на вибір, що його робить президент. Вона підкреслює статус президента як очільника виконавчої влади, особисту відповідальність за її діяльність.

            Натомість призначити суддів у суди загальної юрисдикції могла би Палата депутатів. Суддівські призначення треба відокремити від призначень урядових, якими займатиметься Сенат. Щоби підсилити незалежність судової гілки влади, з компетенції Національних Зборів варто вилучити право звільняти з посад суддів Конституційного Суду, яким тепер наділено Верховну Раду України. Те саме стосується й права президента звільняти конституційних суддів, яких він призначає.

            За новою Конституцією Україна могла б належати до змішаної форми правління, яка поєднує елементи президентської та парламентської республіки. Таку форму правління (класичним її прикладом є Франція) Україна мала в 1996–2004 роках. Президент в змішаних республіках має право розпускати парламент – найчастіше за рекомендацією уряду, хоча іноді й із власної ініціятиви. Доцільно було би передбачити такі конституційні підстави достроково припиняти повноваження Національних Зборів:

1) якщо Національні Збори України протягом двох сесій поспіль не зможуть ухвалити особливо важливий для суспільного поступу закон, схвалений на всеукраїнському референдумі;

2) якщо Сенат у відведений Конституцією строк не дасть згоди на призначення президентом України прем’єр-міністра України чи членів уряду України;

3) якщо Національні Збори протягом тридцяти днів однієї сесії не зможуть зорганізувати роботу пленарних засідань;

4) якщо кількість сенаторів чи депутатів стане меншою ніж дві третини від конституційного складу Сенату чи Палати депутатів Національних Зборів.

Проти безпідставного дострокового припинення повноважень Національних Зборів можна встановити таке запобіжне положення: якщо сенатор чи депутат, який склав присягу, добровільно відмовляється від свого мандата і це призводить до позачергових парламентських виборів, йому не дозволяється брати в них участь. З іншого боку, президент не матиме права достроково припиняти повноваження Національних Зборів, якщо в країні оголошено воєнний чи надзвичайний стан, якщо проти нього зініційовано процедуру імпічменту, в останні шість місяців конституційного строку повноважень Національних Зборів та його власних.

 Механізм дострокового припинення парламентських повноважень існує в більшості монархічних та республіканських країн (за винятком президентських республік – Бразилії, Коста-Рики, США тощо). Найчастіше парламентські повноваження достроково припиняє очільник держави (Австрія, Велика Британія, Іспанія, Італія, ФРН, Японія). Іноді він розпускає парламент після консультацій з урядом (Велика Британія, Іспанія) або головами палат парламенту і прем’єр-міністром (Франція). Президент Франції може розпустити парламент після консультацій з прем’єр-міністром і головами палат, хоча згода останніх не є обов’язковою. Президент Фінляндії розпускає парламент за рекомендацією уряду і власною ініціятивою. Право дострокового розпуску парламенту вважається ефективною протидією парламентській спокусі відправляти у відставку уряд, сильним засобом впливу виконавчої гілки влади на законодавчу. Тому конституції намагаються обмежити конкретними обставинами дострокове припинення повноважень легіслатури. Такий же порядок припинення повноважень могла би встановити й нова Конституція України.

Право законодавчої ініціятиви вона могла би надати президентові, урядові, Верховному Судові України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, сенаторам і депутатам Національних Зборів України, уповноваженому Національних Зборів України з прав людини.

Такий підхід передбачає розширення списку суб’єктів права законодавчої ініціятиви. Депутати часто реалізують його за дорученням інших осіб, які такого права не мають. Безперечно, уповноважений з прав людини міг би знайти депутата чи сенатора-посередника, але такий підхід не є оптимальним. Треба також переглянути порядок призначення на посаду уповноваженого Національних Зборів з прав людини. Доцільно, щоб це робила Палата депутатів за поданням національного форуму правозахисних організацій – він в Україні існує і його політична зрілість є досить високою, щоб довірити йому пошук кандидатури. Така процедура зробила би уповноваженого з прав людини справжнім представником інтересів громадянського суспільства в Україні.

VIII. Президент України

Восьмий розділ нової Конституції України міг би реґламентувати статус президента України. В новій Конституції має знайти відображення концепція президентської влади, згідно з якою президент очолює державну виконавчу владу й здійснює верховне представництво держави на міжнародному рівні. Такий його статус почасти нагадував би правове положення в 1996–2004 роках. Фактично це означало б запровадження моделі сильного президента у президентсько-парламентській республіці. Вибір на користь такої моделі пояснюється ще й тим, що президентська республіка ефективно працює лише в США, які надто відрізняються від решти подібних президентських республік високим рівнем політичної культури.

Президент України міг би здійснювати загальне керівництво роботою уряду, не входячи до його складу. Його право достроково розпускати парламент (але, звісно, не з власної примхи) могло би врівноважуватися правом Національних Зборів оголошувати вотум недовіри урядові. В деяких країнах роль посередника між урядом і президентом покладається на адміністративного прем’єр-міністра. В новій Конституції прем’єр-міністр України формально міг би не називатися адміністративним, проте фактично мав би виконувати такі функції.

Така модель могла б надати підвищеної стабільности політичній системі України, адже доля президента, якого не можна відправити у відставку за політичними мотивами, більше не залежатиме від поточних політичних пертурбацій.

 Запропонована модель президентсько-парламентської республіки передбачає обрання очільника держави прямими виборами, що забезпечує сильний характер президентської влади. Відомо, що безпосередньо керівника держави населення країни обирає не тільки у президентських і змішаних (США, Бразилія, Мексика, Росія, Франція, Азербайджан), але й у парламентських республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Румунія, Болгарія, Польща, Словенія, Молдова).

У сформованому за згодою Сенату уряді президент міг би надалі заміняти (без погодження з Національними Зборами) до 25% його складу за один термін повноважень уряду. Це підсилило би статус виконавчої гілки влади й дозволило би пом’якшити можливий конфлікт між президентом України і Національними Зборами України на стадії формування уряду. Президент України міг би поступитися парламентові окремими кандидатурами, а потім (через пів року) замінити їх на інші, скориставшись своїм конституційним правом.

 Сучасною тенденцією розвитку багатьох країн є прагнення подолати вади президентської та парламентської форм правління, зробивши державний механізм гнучким і стабільним. Адже для ефективного керівництва країною важливим є не тільки розділення влад, але й забезпечення взаємодії державних інституцій. Для вирішення даної проблеми найчастіше користуються можливостями змішаних моделей напівпрезидентської республіки. Така форма правління спирається на логіку, згідно з якою сильна президентська влада здійснюється в умовах пом’якшеного (порівняно з президентськими республіками) розділення повноважень. Президент при цьому здійснює виконавчу владу разом із прем’єр-міністром.

 У цьому разі очільник держави відповідає за вирішення стратегічних питань, безпосередньо контролюючи лише окремі напрямки діяльности уряду. Тим часом прем’єр-міністр відповідає за безпосереднє керівництво урядом. Такий механізм є складнішим від механізму влади в президентській республіці, проте він дає кращі шанси для розв’язання конфліктів між її гілками. Президент може зняти напруження, розпустивши достроково парламент, а парламент має право відправити у відставку уряд.

            Незважаючи на закріплення у багатьох конституціях принципу розділення влад, очільникові держави часто дозволено здійснювати окремі судові повноваження. Нерідко президенти призначають суддів на посаду і здійснюють право помилування. Цим шляхом мало б розвиватися й конституційне законодавство України.

            В новій Конституції треба закріпити також підстави для імпічменту президента. Таку дію слід застосовувати, коли президент учинив умисний злочин (якщо слідча комісія дійшла такого висновку, Сенат мусить спрямувати її висновки до Верховного Суду) або грубо порушив Конституцію (тоді висновки належить спрямувати до Конституційного Суду). Усунення президента з посади в порядку імпічменту не повинно звільняти його від кримінальної відповідальности, але Сенат може конституційною більшістю винести ухвалу про таке звільнення, якби президент погодився добровільно подати у відставку під загрозою імпічменту.

            Тобто процедура імпічменту президента в новій Конституції України має розроблятися за відомими зразками. Наприклад, в Італії він підлягає імпічментові за державну зраду і зазіхання на конституцію країни, в США – за зраду, хабар, тяжкий злочин та інші правопорушення, у ФРН – за умисне порушення конституції чи федерального закону, у Мексиці – за державну зраду і злочин. У випадку України могло б ітися про можливість вчинення президентом України умисного злочину або грубого порушення Конституції.

            Наявність «грубого порушення» має ad hoc з’ясувати Конституційний Суд України. Виконання правових норм вимагає від владних суб’єктів певної свободи вибору, індивідуального розуміння. Обмеженого люфту у виконанні юридичних приписів неможливо уникнути й на конституційному рівні. Тому нова Конституція України має говорити про грубе порушення, а не про будь-яке порушення Основного Закону. Адже неможливо грубо порушити Конституцію через необережність. Грубе порушення означає свідомий і суттєвий вихід президента України за межі власних повноважень.

            У разі дострокового припинення повноважень президента України виконання його обов’язків до обрання і вступу на пост нового президента належало би доручити прем’єр-міністрові. Якщо він не має можливости їх виконувати, ці повноваження мали би перейти до голови Палати депутатів Національних Зборів України.

            Корисним у такому підході є те, що він передбачає можливість заміни прем’єр-міністра навіть у той період, коли він виконує повноваження президента. Подібний ланцюжок замін передбачає Конституція США: обов’язки президента переходять від віце-президента до голови палати представників Конґресу США. Очевидно, що конституція повинна забезпечувати керованість країною за будь-яких обставин. Ризики для життя політичних лідерів зростають водночас зі зростанням їхньої мобільности. Цим пояснюється потреба у виробленні класичних юридичних процедур також і для надзвичайних обставин.

IX. Виконавча влада

Годі сумніватися, що нова Конституція України має визначати статус уряду України як найвищого колеґіяльного органу державної виконавчої влади. Новим у статусі уряду мала би стати безпосередня підпорядкованість президентові. Сучасна теорія розрізняє уряд, який працює під головуванням президента, й уряд, що його очолює прем’єр-міністр. У Франції та Бельгії уряд під головуванням очільника держави називається радою міністрів, а уряд під головуванням прем’єр-міністра – радою кабінету. В окремих країнах у рамках уряду створюється вужче ядро, яке називається кабінетом.

 Новий статус уряду України мав би відповідати вимогам організації виконавчої влади в країнах зі змішаною формою правління, де передбачається існування посади прем’єр-міністра. За таких обставин прем’єр-міністр є помічником президента з наданими для цього повноваженнями. Завданням прем’єр-міністра є безпосереднє керування урядом поряд зі здійсненням окремих координаційних функцій. У багатьох із сучасних конституцій закріплено тільки загальну компетенцію уряду. Водночас існує тенденція й до конкретнішого визначення повноважень уряду в основних законах. Схоже, що й нова Конституція України мала би передбачити перелік основних урядових повноважень.

            Закріпивши принцип розділення влад, нова Конституція могла б заборонити поєднувати членство в уряді з депутатським мандатом. Таке обмеження існує не тільки в країнах із президентською формою правління, але й у конституційному законодавстві Австрії, Нідерландів, Норвегії, Франції тощо. Воно дозволяє уникнути надмірної політизації міністрів, яким забороняють також будь-яку підприємницьку чи іншу орієнтовану на одержання прибутку діяльність (Франція, Румунія, ФРН).

            У президентсько-парламентських республіках нерідко формують уряд позапарламентським шляхом. Таку модель варто застосувати і в Україні. Президент міг би добирати урядовців після консультацій із головами палат Національних Зборів та чинним прем’єр-міністром.

            У президентсько-парламентській республіці президент може довірити керівництво урядом лідерові партії, що виграла парламентські вибори. Однак цей спосіб заміщення посади прем’єра не є універсальним. За новою Конституцією України президент мав би стати вільним у доборі кандидатури прем’єр-міністра. Загалом українська модель уряду мала би бути орієнтованою на сильного та незалежного очільника держави.

            Досвід Франції свідчить, що коли на парламентських виборах перемагає партія президента, посаду прем’єр-міністра одержує той, кого президент бажає призначити сам, інакше політична самостійність прем’єра суттєво зростає. Щоб уникнути такої ситуації, формування українського уряду слід доручати незалежно обраному очільникові держави. Формуючи уряд, президент мав би консультуватися з головами палат Національних Зборів і лідерами парламентських фракцій, тим більше, що така практика є дуже поширеною в світі.

            В країнах північно-західної Европи відомим є принцип «неґативного парламентаризму», за яким уряди країн взагалі не розраховують на вотум парламентської довіри. Хоч і тут парламент має можливість затверджувати програму діяльности уряду, проте на початку урядової активности цього не вимагається. В Україні уряд міг би здійснювати свої повноваження доти, доки парламент не відмовить йому в підтримці. Тобто уряд України не повинен був би доводити Національним Зборам свою лояльність. Навпаки, Національні Збори мають довести голосуванням те, що уряд країни втратив їхню підтримку.

            Навряд чи нова Конституція України має передбачати повноцінну посаду віце-прем’єр-міністра. Тим більше, що такий підхід уже є добре відомим в европейських країнах. Зокрема, у ФРН канцлер просто призначає одного із федеральних міністрів своїм заступником. Найчастіше ним стає міністр закордонних справ. За новою Конституцією України заступником прем’єра міг би вважатися міністр, що очолює перше в списку урядових призначень міністерство. Це міг би бути міністр економіки, фінансів, закордонних справ тощо.

            Державну виконавчу владу в областях і районах, окремому столичному окрузі та місті Севастополі за новою Конституцією могли б, як і раніше, здійснювати місцеві державні адміністрації. Тобто голів місцевих державних адміністрацій мав би призначати на посаду і звільняти з неї президент за поданням уряду.

            Місцеві державні адміністрації на відповідній території мусять забезпечувати представництво та захист загальнодержавних інтересів України, контроль за виконанням Конституції та законів, актів президента, рішень уряду й міністерств, інших органів державної виконавчої влади, дотримання режиму законности і правопорядку, додержання конституційних прав людини і основоположних свобод, контроль за тим, чи належно органи місцевого самоврядування реалізують надані їм повноваження, нагляд за використанням державних дотацій і субвенцій, здійснення інших, наданих законом або делеґованих їм від місцевих рад повноважень.

            Всі акти, ухвалені органами місцевого самоврядування та їхніми посадовими особами мали би передаватися протягом п’яти днів після їх підписання до місцевих державних адміністрацій відповідного рівня. Керівник місцевої державної адміністрації повинен мати право оскаржувати в суді рішення місцевих референдумів, а також акти, ухвалені органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, за мотивами їх невідповідности законодавству України. У разі потреби керівник місцевої державної адміністрації мав би призупиняти рішення місцевих референдумів, а також акти, ухвалені органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами за мотивами їхньої невідповідности законодавству України з одночасним оскарженням їх у суді.

X. Судова влада

Засади організації судової влади в новій Конституції України могли би бути наближеними до положень чинної Конституції України. До чинних принципів територіяльности і спеціялізації в організуванні правосуддя в Україні варто було б додати принцип інстанційности. Про доцільність запровадження принципу «інстанційности» йдеться в «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», розробленої Національною комісією зі зміцнення демократії й верховенства права й затвердженої указом президента України в 2008 році.

 Нова Конституція України могла би покласти на Верховний Суд України обов’язок офіційно тлумачити закони України. Замість проголошення загальної (надто широкої) незалежности і недоторканности суддів, новий Основний Закон міг би закріпити принцип їхньої функціональної незалежности, тобто незалежности лише під час здійснення суддями своїх професійних повноважень. Відомо, що такий підхід нині переважає у міжнародній практиці.

            Що ж стосується порядку припинення повноважень суддів, то він мав би залежати від того, які обставини стали для цього причиною. Доцільним виглядає збереження чинного порядку, коли повноваження судді припиняє орган, що його обрав або призначив, у таких випадках: закінчивсяя строк, на який суддю було обрано чи призначено; суддя не може здійснювати свої повноваження за станом здоров’я; суддя порушив вимоги щодо несумісности; порушив присягу; припинив громадянство; подав заяву про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Автоматичне припинення повноважень судді має відбуватися тоді, коли він досяг пенсійного віку; коли набрав законної сили обвинувальний вирок щодо нього; коли суддю визнано безвісти зниклим або оголошено померлим; у разі його смерти.

Нова Конституція України могла би також розширити перелік випадків несумісности здійснення суддівських повноважень з іншими видами діяльности. Якщо чинна Конституція забороняє суддям займатися «будь-якою політичною діяльністю», то нова Конституція мала б конкретизувати поняття такої політичної діяльности. Як відомо, чинна заборона суддям займатися політичною діяльністю не перешкодила колись голові Верховного Суду України Василеві Маляренку балотуватися як кандидатові в народні депутати за списком Блоку Литвина.

            Рекомендувати на посаду судді можна професійного юриста, який досяг віку тридцяти років. Це поширений нині віковий ценз для суддів. Призначати на посаду судді молодих людей мусять лише в тих країнах, де все ще існує нестача професійних кандидатів. Проте Україна такий стан уже подолала. До переліку вимог, яким має відповідати професійний суддя, нова Конституція України могла б додати «високі моральні якості» разом з обов’язковим проходженням «спеціялізованого навчання за фахом судді». Такі вимоги є типовими для міжнародної практики.

            Доцільним виглядає закріпити в майбутній Конституції також новий порядок призначення на посаду конституційних суддів: Сенатом Національних Зборів України за поданням президента. Такий порядок дозволив би краще придивитися до кандидатів, зробив би простішою з організаційного погляду заміну суддів, ґарантував би прозорість процедури призначення.

            Президент України і Національні Збори не змогли би безпосередньо диктувати свою волю судді, чий статус завдячує виборові одночасно двох владних суб’єктів. Не дивно, що саме такий порядок призначення членів Верховного Суду США передбачає Конституція Сполучених Штатів.

            Новелою в реґулюванні статусу Конституційного Суду України могло би стати також зменшення його персонального складу до дев’яти (непарного числа) осіб. Такої кількости суддів мало би вистачити для вирішення справ у найвищій судовій інстанції будь-якої країни. А непарне число суддів автоматично запобігало би випадкам розділення порівну суддівських голосів. Ні для кого не таємниця, що можливість такого розділення в Конституційному Суді свого часу вже впливала на результативність його роботи.

            Нова Конституція мала би визначати також загальний статус прокуратури України як функціонально незалежної та самостійної системи органів. Оновлений перелік функцій прокуратури варто було би подати на основі рекомендацій «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», про яку вже йшлося вище. Зокрема, на додачу до вже наявних функцій, прокуратурі слід доручити нагляд за додержанням прав людини і основоположних свобод, законів із цих питань у підрозділах Збройних Сил України та інших військових формуваннях. Збройні Сили України та інші військові формування є специфічною ланкою державного механізму. Характерною рисою їхнього статусу є можливість застосувати силу (примус) в умовах обмеженої свободи індивіда. Найбільшою мірою це стосується громадян, які відбувають строкову службу.

XI. Силові органи держави

Одинадцятий розділ нової Конституції України доцільно було би присвятити визначенню основ правового статусу силових органів – Збройних Сил України, Служби безпеки України, поліції. Очевидно, що силові органи держави, їхні посадові та службові особи мають діяти лише на підставі, в межах повноважень й у спосіб, передбачені Конституцією України і законом. Підконтрольні вони мають бути також Національним Зборам України. Якщо процедуру парламентського контролю впроваджено, будь-які посилання посадових чи службових осіб цих органів на державну або іншу захищену законом таємницю слід визнавати нечинними. Громадський контроль за діяльністю силових органів могли би здійснювати правозахисні організації громадян.

Відомості про діяльність Збройних Сил, Служби безпеки та поліції, за винятком тієї інформації, що належить до категорії державної або іншої захищеної законом таємниці, належить удоступнити для громадськости й надавати за інформаційними запитами. Тобто нова Конституція України повинна була б запровадити режим інформаційної прозорости в діяльності силових структур. Для цього її положення треба узгодити з рекомендаціями «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні» 2008 року.

XII. Територіяльний устрій

Прикметною рисою нової Конституції мало би стати й те, що в ній не виділявся би в окремий розділ правовий статус Автономної Республіки Крим. При цьому правове положення Автономної Республіки Крим у складі України могло б залишатися незмінним.

Оскільки нова Конституція мала би визначати президента України як очільника державної виконавчої влади, Представництво президента України в АРК доцільно було б замінити на Представництво уряду України в АРК. Крім того, ситуацію в автономії могло би поліпшити запровадження посади міністра у справах взаємних інтересів України й Автономної Республіки Крим.

XIII. Місцеве самоврядування

Нова Конституція України мала б надати місцевому самоврядуванню суттєві повноваження та ґарантії. Це стосується навіть самого його визначення. Місцеве самоврядування в новій Конституції, на відміну від чинної, мало би визначатися за моделлю, використаною в Европейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

Нова Конституція України могла би відмовитися від поняття базового рівня місцевого самоврядування – територіяльної громади села, селища та міста. Доцільнішим й водночас простішим виглядає запровадження поняття територіяльної громади села, селища, міста, району, району в місті та области. Такий підхід більше відповідав би популярній в Европі державницькій теорії організації влади на місцях.

 Нова Конституція мала б оголосити територіяльною громадою й населення окремого столичного округу – м. Києва. Виконавчими органами місцевого самоврядування нова Конституція могла би вважати не місцеві державні адміністрації, а виконавчі комітети рад, їхні відділи й управління. Очолювати виконавчі комітети мають голови рад, обрані голосуванням населення відповідної територіяльної одиниці. Тобто виконавчі органи місцевого самоврядування більше не повинні дублювати місцеві державні адміністрації, яким нова Конституція мала б надати повноваження, подібні до повноважень державних префектур у Франції.

XIV. Надзвичайний та воєнний стан

Нова Конституція України могла би передбачити також окремий розділ, присвячений закріпленню основ правового режиму надзвичайного та воєнного стану. Сучасні суспільства не випадково називають «суспільствами ризику». Свіжі приклади Франції та Грузії доводять, що надзвичайний стан може стати єдино можливим засобом відновити громадський порядок. Так чи так, громадяни України повинні мати пряме конституційне джерело відомостей про юридичні наслідки запровадження в країні режиму надзвичайного чи воєнного стану.

XV. Ухвалення Конституції України та внесення до неї змін

Ухвалення нової Конституції України могло би здійснюватися не менше ніж двома третинами голосів від конституційного складу кожної з палат Конституційних Зборів України, скликаних за тими самими правилами, що й перший склад Національних Зборів України. Членам Конституційних Зборів України має бути заборонено балотуватися (обиратися) до Національних Зборів України першого після ухвалення Конституції України скликання. Це означає, що Конституційні Збори України повинні були би припинити свої повноваження відразу після ухвалення нової Конституції України. Ухвалений Конституційними Зборами України новий Основний Закон України мав би підлягати затвердженню всеукраїнським референдумом.

Референдум для затвердження Конституції України міг би призначити президент. Надалі зміни до Конституції України могли би вноситися за рішенням Національних Зборів України, ухваленим не менш ніж двома третинами від конституційного складу кожної з палат. Ці зміни мали би підлягати повторному затвердженню не менш ніж двома третинами від конституційного складу кожної з палат Національних Зборів України наступного чергового скликання. Зміни, внесенні до найважливіших розділів Конституції України, мали би підлягати обов’язковому затвердженню всеукраїнським референдумом.

22 квітня 2008 року

  • 1.Тут і далі йдеться про Договір про конституцію для Европи (Конституцію Европи) 2005 року, який, не здобувши підтримки Франції та Нідерландів, не був ухвалений як загальнообов’язковий нормативний акт для країн-членів ЕС. Проте в новій Конституції України можна використати положення Хартії основних прав Союзу – тієї частини Договору, яка все-таки не втратила юридичної сили. Нині на Хартію як на юридично чинний документ покликається Лісабонський договір, що його підписали голови 27 держав – членів ЕС у грудні 2007 року.
Друкувати