Всі вільні

Травень 2007
Вважаєте відгук корисним?
Підтримати
0
153 переглядів

Юридичний коментар до Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 26 квітня 2007 року

Минуло зовсім небагато часу від 2 квітня 2007 року, коли президент України Віктор Ющенко оприлюднив Указ №264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України»*, і розвиток політичної кризи в Україні змусив президента вдатися до повторної спроби розв’язати її у правовий спосіб. 26 квітня Віктор Ющенко оприлюднив другий Указ про розпуск Верховної Ради України та призначення позачергових виборів до парламенту.

Як зазначається в Указі президента №355 (далі – Указ), «відмова Кабінету Міністрів України забезпечити відповідне фінансування та фактична бездіяльність Центральної виборчої комісії унеможливлюють проведення позачергових виборів до Верховної Ради України 27 травня 2007 року». Тому «з метою створення належних умов для всіх суб’єктів виборчого процесу та зважаючи на те, що відповідно до частини 2 статті 77 Конституції України дата проведення позачергових виборів прямо пов’язана з днем опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Указ Президента України від 2 квітня 2007 року №264 <...> необхідно визнати таким, що втратив чинність».

При цьому не залишилося непоміченим, що новий Указ не став юридичною калькою з першого – вкрай невдалого в юридичному сенсі – документа про розпуск Верховної Ради. Черговий Указ не тільки призначив нову дату позачергових виборів, але й суттєво змінив увесь ланцюг юридичного обґрунтування дій президента.

На відміну від першої президентової спроби, другий Указ про розпуск парламенту містить важливе посилання на пункт 1 частини 2 статті 90 та частину 6 статті 83 Основного Закону. Обидва посилання не просто важливі, але й необхідні, оскільки пункт 8 частини 1 статті 106 Конституції України, що містить перелік президентських повноважень, імперативно й беззастережно стверджує, що президент України «припиняєповноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією» (курсив мій. – В.Р.). У юридичному сенсі це означає, що президент України може розпустити парламент винятково на підставі трьох груп обставин, послідовно перерахованих в окремих пунктах частини 2 статті 90 Основного Закону. Вчинити по-іншому йому забороняє також і стаття 19 Конституції України.

Саме статті 19 та 106 Основного Закону унеможливлювали розпуск Верховної Ради президентом безпосередньо на основі частини 2 статті 102 Конституції – драматичний висновок, із яким багато симпатиків президента намагалися полемізувати в національних ЗМІ та інтернеті. Тут найпомітнішими стали аналітичні розвідки й інтерв’ю Миколи Рябчука, Богдана Футея, Олександра Мережка, Наталії Петрової, Олександра Северина та Федора Веніславського.

Натомість у новій президентовій спробі логіку юридичного обґрунтування змінено на суттєво дієздатнішу. Скажімо, в другому Указі стверджується, що «11 липня на пленарному засіданні Верховної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатських фракцій, до складу якої були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні 2007 року така практика набула масштабного характеру. Тим самим виникли передумови реалізації права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України на підставі пункту 1 частини 2 статті 90 Конституції України у зв’язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України була сформована не відповідно до статті 83 Конституції України».

Справді, згідно з пунктом 1 частини 1 статті 90 Конституції «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо: 1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції». Тобто для виконання вимог пункту 1 частини 1 статті 90 Основного Закону необхідне попереднє виконання з боку всіх належних суб’єктів вимог частин 6 та 7 статті 83 Конституції України. Зважаючи на те, що норми Конституції часто діють одразу цілими групами (ансамблями), такий стан юридичної взаємопов’язаности треба визнати природним, органічним.

Якщо ж проаналізувати загальний зміст статті 83 Конституції, неважко дійти висновку про те, що її положення утворюють конституційний інститут. У правовому сенсі це означає, що окремі частини цієї статті постають як самостійні нормативні приписи, що хоча й не мають автономних санкцій, проте наділені власними диспозиціями та гіпотезами. В перекладі з мови права це означає, що головні матеріяльні та процесуальні моменти формування коаліції депутатських фракцій у парламенті України вичерпно описано в частинах 6 та 7 статті 83.

Зокрема, частина 6 статті 83 стверджує, що «у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України». В аритметичному плані це означає, що критичним для створення та належного функціонування коаліції депутатських фракцій є число 226. Причому цей кількісний показник досягається способом групового членства.

Своєю чергою, частина 7 статті 83 Конституції говорить про те, що «коаліція депутатських фракцій формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльности коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України».

Із погляду права, саме ці положення є ключовими для формування доказової бази, загальної юридичної обґрунтованости другого президентського Указу. Бо хоча частина 9 статті 83 Конституції й говорить про те, що «засади формування, організації діяльности та припинення діяльности коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Реґламентом Верховної Ради України», проте Конституційний Суд, вирішуючи питання конституційности президентського Указу, буде змушений керуватися не Реґламентом, а винятково положеннями українського Основного Закону.

Отож із логіки Конституції випливає, що коаліція депутатських фракцій має бути остаточно сформована протягом місяця, причому її винятковими суб’єктами повинні стати депутатські фракції. При цьому загальна кількість депутатів у фракціях, які вирішили ввійти до складу коаліції, не може бути менша за 226. Національний Основний Закон фактично говорить тільки про це. Все решта є юридичною атрибутикою Реґламенту, тобто волевиявом більшости народних обранців, яке не вимагає (бо Реґламент не є законом) офіційної згоди президента.

Можливо, саме тому Український парламент пішов вільним (відтак неконституційним) шляхом створення коаліції депутатських фракцій на основі не тільки групового, але й персонального членства, розтягнувши при цьому час її формування на невизначений термін. Простіше кажучи, Верховна Рада України, сформувавши первісну депутатську більшість протягом місяця, свідомо забула після цього зачинити коаліційні двері. Цей крок, як ми знаємо, спричинив перманентне поповнення депутатського складу коаліції через подальші – індивідуальні та групові – надходження.

На перший погляд, така практика виглядає досить невинною, проте у своєму юридичному підтексті вона містить потенційну загрозу для політичної стабільности в країні. Адже якщо вважати, що коаліція є постійно чинною і постійно відкритою, то постійно відкритим для відставок і перепризначень виявляється уряд, який вона сформувала. Припустімо, що в певний проміжок часу склад перманентно чинної та відкритої коаліції становить 226–227 депутатів. Тоді національний уряд може будь-якої миті впасти через ситуативний вихід із коаліції навіть найменшої з фракцій.

Окрім того, якщо двері коаліції постійно відчинені, то чи можна взагалі вважати її юридично сформованою? Тобто сформованою в тому сенсі, який передбачають частини 6 і 7 статті 83 Конституції? Будь-яке збільшення коаліції поза межами місячного строку, відведеного Конституцією на її утворення, свідчить про те, що вона перебуває в стані постійних пертурбацій. Адже якщо до коаліції можна в будь-який момент вільно ввійти, то так само вільно з неї можна вийти. А це означає, що коаліція може розпадатися чи складатися незалежно від терміну, відведеного Основним Законом для її організаційного впорядкування.

Хоча саме про це чинна Конституція нічого не говорить, доречно припустити, що намір її творців не був аж таким легковажним. Адже хоч би що говорили політики на столичних майданах, постійно чинна й відкрита на вхід і вихід коаліція схожа на постійно відкриту для переобрання Верховну Раду. Тому логічнішим здається припустити протилежне: за логікою національного Основного Закону, народ обирає парламент раз на п’ять років, а парламент раз на п’ять років створює за посередництвом коаліції відповідальний уряд.

До того ж якщо коаліція є постійно чинною і до неї можна входити персонально, то так само персонально з неї можна виходити. А це автоматично призводить до того, що доля уряду опиняється в руках не тільки найменшої з коаліційних фракцій, але й будь-якої двійки-трійки народних обранців. Причому обранців і в складі коаліції, і в складі опозиції, тобто іззовні. Чим не модель для політичного шантажування? Різниця між депутатами-перебіжчиками в цьому разі полягатиме лише в тому, що одні з них будуть суб’єктами, а інші – об’єктами відчайдушних політичних авантюр. Якщо склад коаліції становитиме 226 народних депутатів, а входити і виходити з неї можна кому і коли завгодно, то це означатиме відновлення польського liberum veto в українському варіянті. У реаліях сьогодення ця схема може призвести до таких корупційних схем, які нам досі ще й не снилися.

Хоча прямої заборони для депутатів вільно входити або виходити з коаліції в Конституції немає, в ній немає і дозволу на такі переходи поза межами місячного терміну, відведеного на її формування. Причому такий дозвіл не передбачено ні для окремих парламентарів, ні для депутатських фракцій. Як відомо, на основі статті 19 Конституції всі органи державної влади та їх посадові особи в Україні не мають суттєвої, тобто стратегічної свободи. Справжніх дискреційних повноважень для урядовців і парламентарів свідомо не передбачає національний Основний Закон.

Принаймні доктринальний аналіз положень Конституції України свідчить, що її логіка є саме такою. В питанні ж створення коаліції вона полягає в тому, що коаліція депутатських фракцій створюється за нормальних обставин лише один раз і лише протягом місяця, після чого коаліційні двері зачиняються на весь термін повноважень новообраної Верховної Ради. Поточне ж переформування коаліції може відбутися лише тоді, коли кількість народних обранців у її складі стане меншою від 226-ти через настання органічних причин. Тобто законне зменшення кількісного складу коаліції може відбутися не через довільний вихід із її складу окремих фракцій чи поодиноких депутатів, а винятково через настання передбачених статтями 81, 87 та 115 Конституції України причин.

Обставини такого роду можуть виникнути внаслідок складання повноважень народними депутатами за особистою заявою; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо окремих депутатів; визнання депутатів судом недієздатними або безвісно відсутніми; припинення депутатами українського громадянства або їх виїзду на постійне проживання за межі України; порушення депутатами конституційних вимог щодо несумісности; виходу народних депутатів зі складу своєї фракції, а також в разі їхньої смерти. Крім того, коаліція депутатських фракцій підлягає переформуванню внаслідок примусової (частина 1 статті 87 Конституції) або добровільної (частина 2 статті 115) відставки Кабінету Міністрів України.

Навіть більше, слід звернути увагу на те, що, за Конституцією, Верховна Рада створює коаліцію депутатських фракцій лише як засіб формування національного уряду – Кабінету Міністрів України. Про інші функції чи можливі застосування коаліції Основний Закон нічого не каже. Звичайно, критики цього погляду можуть покликатися на Реґламент, який приділяє коаліції значно більше уваги, тим самим ніби розширюючи коло її можливих застосувань. Проте насправді ми не знаємо, чи є Реґламент саме в цій частині конституційним. Хоча Реґламент Верховної Ради України не є законом, проте на основі пункту 1 частини 1 статті 150 Основного Закону він також може перевірятися на конституційність.

Дехто може посилатися й на те, що, згідно з частиною 8 статті 83 Конституції України, «коаліція депутатських фракцій <...> вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України». А це, мовляв, означає, що поодинокі заміни міністрів у складі уряду протягом усієї каденції Верховної Ради відбуваються за посередництвом парламентської коаліції.

Проте до спеціяльного роз’яснення цього питання Конституційним Судом можна наполягати й на тому, що поодинокі заміни в складі Кабінету Міністрів відбуваються не на основі статті 83, а на основі частини 4 статті 114 Конституції України. Вона ж говорить, що «кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій», а «інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України».

Отже, є підстави вважати, що, за Конституцією, коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції щодо заміщення посад «ординарних» міністрів прем’єр-міністрові України, а щодо заміщення посади прем’єр-міністра – президентові України. Але навіть і в цьому випадку не існує переконливих причин, щоби стверджувати: пропозиції щодо окремих міністрів коаліція може робити також і поза межами «шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України» (пункт 2 частини 2 статті 90 Конституції України). А це може свідчити про те, що поза часовими рамками, відведеними Основним Законом для формування уряду, коаліції в конституційному сенсі взагалі не існує. Якщо це так, неконституційними слід визнати будь-які зміни її складу поза межами часу, відведеного Конституцією для її формування.

Цілком імовірно, що саме тому Конституція України не вимагає дострокового складення повноважень прем’єр-міністра або Кабінету Міністрів України у випадку органічного (на основі статті 81 Конституції) зменшення кількости депутатів, що утворили коаліцію фракцій, нижчу від критичної межі.

Звісно, в більшості випадків серйозна криза парламентської більшости призводить до відставки уряду на підставі вотуму недовіри. Проте хоча частина 7 статті 83 Конституції України зобов’язує формувати коаліцію депутатських фракцій не після відставки уряду, а «протягом місяця з дня припинення діяльности коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», ми насправді не знаємо, чи в цій нормі йдеться про припинення діяльности постійно чинної коаліції, чи мається на увазі лише криза парламентської більшости, що виникла через ухвалення парламентом резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України.

Так чи так, ці приклади свідчать, що другий Указ Президента створює реальну інтриґу для професійної роботи Конституційного Суду України. Сам по собі зміст Указу не передрікає судового висновку на користь президента Віктора Ющенка, так само як і на користь його опонентів. Проте він дозволяє побудувати конституційний аналіз президентської ініціятиви на серйозних арґументах pro і contra. І це суттєво відрізняє нинішню юридичну ситуацію від політичної ситуації з першою спробою Віктора Ющенка розпустити Верховну Раду України.

  • *.Юридичний коментар Всеволода Речицького до Указу Президента України №264 від 2 квітня 2007 року див. у попередньому числі «Критики». – Ред.
     
Про автора

Вважаєте, що матеріял, який ви тепер читаєте у відкритому доступі, цікавий, важливий та потрібний?

Ми - неприбуткова громадська організація. Підтримайте наших авторів та працівників редакції, передплативши друковану чи електронну «Критику», або зробивши посильну пожертву!

Українська та англійська версії «Критики» гідно представляють Україну у світі. Долучіться до наших зусиль своїм дієвим внеском!

Долучіться до дискусії!

Зображення користувача Гість.
Щоб долучитися до обговорення цього матеріялу, будь ласка, увійдіть до свого профілю у Спільноті «Критики» або зареєструйтеся!

Просимо звернути увагу на правила та очікування від дискусії у Спільноті.

Опубліковано у часописі