До стратегії розвитку української Конституції

Травень 2008
Вважаєте відгук корисним?
Підтримати
14
294 переглядів

VI. Вибори, референдум

Шостий розділ нової Конституції може бути присвячений реґламентації виборів та референдуму в Україні. Зокрема, в ньому має бути стверджено, що процедуру виборів визначає закон. Виправданим виглядає повернення до мажоритарної системи виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (АРК) та органів місцевого самоврядування. На цьому має базуватися логіка переходу України до двопалатного парламенту – Національних Зборів України. Зокрема, верхню палату – Сенат – мають обирати за мажоритарною виборчою системою, а нижню – Палату депутатів – на основі пропорційної, мажоритарної або змішаної систем. Пропорційна система виборів до нижньої палати корисна для розвитку українських партій – суто мажоритарні вибори можуть позбавити їх стимулу для зростання.

Теперішню систему виборів має замінити гуманніша й структурно довершеніша система. Громадяни не повинні голосувати за закритими для них списками. Вдосконалити парламентські вибори в Україні можна, якоюсь мірою взявши за взірець польську виборчу систему: хай би все населення голосувало тільки за верхню частину партійних списків, а решта кандидатів від партій і блоків входила би до реґіональних списків.

Щодо закріплення процедури проведення референдумів у новій Конституції варто передбачити норму про те, що референдум за народною ініціятивою може бути оплачений у разі потреби добровільними внесками громадян, з огляду на те, що референдум за народною ініціятивою не можна запланувати заздалегідь. Із другого боку, влада не повинна відмовляти населенню в проведенні референдуму через брак державних коштів. Самофінансування референдуму могло би стати стримувальним чинником і для популістських ініціятив. Невиправданого референдуму громадяни просто не підтримають своїми гаманцями.

VII. Законодавча влада

Призначенням сьомого розділу нової Конституції України могло би стати запровадження в Україні двопалатного парламенту – Національних Зборів України (НЗУ). Вони мають діяти в межах повноважень, визначених Конституцією та законами. НЗУ могли би складатися з двох палат – Сенату і Палати депутатів, усі питання вирішувати сесійно, на окремих або спільних засіданнях палат.

            Сенат має уособлювати політичне представництво реґіонів: 24-х областей, АРК, окремого столичного округу – м. Києва; членами Сенату за посадою могли би бути також усі колишні президенти України, якщо не залишили свого поста через імпічмент. Палату депутатів у складі 200 депутатів громадяни України могли б обирати на основі рівного, прямого, загального виборчого права таємним голосуванням. Термін повноважень НЗУ доцільно встановити на рівні чотирьох років.

            Головна мета запровадження в Україні двопалатного парламенту полягає в тому, щоб знизити рівень конфліктности в механізмі здійснення державної влади, відродити представницьку функцію парламенту, підняти авторитет місцевого самоврядування, посприяти збалансованому розвиткові реґіонів, підтримати міжнародний вектор розвитку України. В західних і центральних областях України, кількість яких суттєво перевищує число на східних і південних, мешкає найбільше тих виборців, які прихильно сприймають ідею входження України до Евросоюзу.

            Двопалатний парламент не скасує соціокультурних відмінностей населення сходу та заходу України, проте він дозволить країні розвиватися гармонійніше. Якщо Сенат НЗУ уособлюватиме зв’язок законодавчої та виконавчої гілок влади, вплив настроїв заходу та центру України на формування уряду має підсилитися. За прикладом верхньої палати Конґресу США Сенат Національних Зборів України міг би давати президентові згоду на призначення прем’єр-міністра і членів уряду та суддів Конституційного Суду.

            Двопалатний парламент в унітарній країні зовсім не є винятковою річчю: такі парламенти працюють у Польщі, Італії, Японії, Іспанії, Нідерландах, Румунії, Франції, Хорватії, Чехії, Філіпінах, Ірландії. Загалом більшість законодавчих зібрань у старих демократіях є двопалатними незалежно від форми їхнього державного устрою (Велика Британія, Франція, Італія, США, Швейцарія). Іноді двопалатний устрій у таких країнах є «прихованим» (як ФРН чи Норвегії).

            Нова назва парламенту має утвердити остаточний відхід України від її радянського минулого. Національні збори існують у Франції (там це нижня палата). Найменування палат буває різним: палата лордів і палата общин у Великій Британії, палата радників і палата представників у Японії, сенат і конґрес депутатів в Іспанії, палата радників і палата депутатів у Мексиці, сенат і сейм у Польщі тощо.

            Верхні і нижні палати парламентів розрізняються за кількісним складом, порядком формування, компетенцією, правовим статусом членів тощо. Здебільшого нижні палати обирає населення на основі загальних, рівних, прямих виборів таємним голосуванням. З нижніми палатами пов’язана ідея народного представництва, верховенства легіслатури, яка наділена правом ухвалювати державний бюджет, закони та вирішувати інші важливі питання.

            А от верхні палати навіть у наш час не обов’язково формуються виборами. Виборними вони є в США та Японії, але так було не завжди. Виборність Сенату США започатковано 1913 року, в Японії верхня палата стала виборною в 1947 році. На основі непрямих виборів формується верхня палата французького парламенту. У федеративних країнах (як-от Австрія, Індія, ФРН) верхню палату формують суб’єкти федерації. Ознаки того, що верхні палати можуть бути призначуваними, збереглися в Італії. Подекуди (в Іспанії) депутатів до верхньої палати делеґують автономні утворення.

            Запровадження двопалатних Національних Зборів України добре вписується в европейську традицію. Членів Сенату НЗУ могли б обирати обласні ради, ВР АРК та Київська міська рада з числа громадян, яким виповнилося 30 років. До Палати депутатів НЗУ можуть обиратися громадяни, яким на день виборів виповнився 21 рік. (У світовій практиці віковий ценз для парламентарів коливається від 18 до 40 років.) Верхні палати парламентів можуть обиратися (призначатися) на довший, ніж нижні палати, термін. Іноді строк повноважень палат може бути однаковим (Італія).

            Кількість депутатів у нижніх палатах коливається в межах 200–600 осіб. Верхні палати за своїм складом можуть бути різними – від 16 (Беліз) до понад 1000 членів (Велика Британія). Робота палат здійснюється за окремими реґламентами, вони підлягають повному переобранню у різні відтинки часу. Саме тому черговість скликань НЗУ могла би визначатися черговістю виборів до нижньої палати.

            Сенат НЗУ міг би складатися із сенаторів, що їх обирали би за мажоритарним принципом на шість років Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради та Київська міська рада із числа своїх депутатів. Пропозиція обирати сенаторів у місцевих радах, а не загальним голосуванням населення, мотивована тим, що це мають бути представники не так виборців, як реґіонів країни, місцевих політичних еліт. Але спершу майбутні сенатори мають пройти місцевий виборчий фільтр, ставши депутатами рад у реґіонах, які їм доведеться представляти. Такий порядок краще забезпечуватиме їхній зв’язок із місцевим населенням.

            Від Верховної Ради Криму до Сенату НЗУ можна обирати трьох сенаторів, від обласних та Київської міської – по два. Що два роки третина сенаторів, за винятком голови Сенату та сенаторів за посадою, має підлягати переобранню в порядку ротації. Кандидат на посаду сенатора мусить одержати більшість голосів від конституційного складу відповідної ради. Вибори сенаторів у місцевих радах могли би проходити впродовж кількох днів, бо можна передбачити труднощі з проведенням виборів в один день, спільний для всіх місцевих рад.

            Палату депутатів НЗУ у складі 200 депутатів строком на чотири роки могли б обирати громадяни України на загальних виборах.

            Сенатори і депутати НЗУ не повинні мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. В країнах із президентською та змішаною формами правління (Бразилія, Коста-Рика, Росія, США, Франція) заборонено поєднувати парламентський мандат із членством в уряді країни. Таку ж вимогу могла би містити й Конституція України.

            Приведення сенаторів і депутатів до присяги може бути різним залежно від обставин. Після перших (або дострокових – у разі позачергового припинення повноважень парламенту) виборів сенаторів і депутатів міг би привести до присяги найстарший за віком сенатор чи депутат. А присягу обраних у порядку ротації сенаторів або дообраних на достроково звільнені місця депутатів можуть приймати голови відповідних палат Національних Зборів.

            Присяга, яку складатимуть перед вступом на посаду сенатори і депутати Національних Зборів України, могла би бути така:

Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни, свободу і процвітання Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників.

Заміна вислову «виконувати свої обов’язки» на «здійснювати свої повноваження» могла би стати логічним продовженням заборони імперативного мандату. Нова Конституція України не повинна його визнавати. Саме такого підходу дотримуються в розвинених демократичних країнах (Франції, Італії, Іспанії, Великій Британії). Сенатори і депутати мусять обстоювати своє особисте розуміння інтересів нації в цілому. Вільний мандат визнають у Західній Европі з XIX століття, звідси ж походить неможливість достроково відкликати сенатора чи депутата з посади. Імперативний мандат досі існує в Китаї, на Кубі та ще в кількох країнах, що розвиваються. Навряд чи Україні варто поповнювати цей список. У більшості країн до втрати депутатського мандата не призводить навіть вихід депутата або сенатора з партії – така особа просто позбувається партійної підтримки на наступних виборах.

            Сенаторам і депутатам НЗУ Конституція має ґарантувати обмежену недоторканність на час проведення парламентських сесій. Такий підхід існує в США, Ірландії, Норвегії, на Філіпінах. Але парламентаря все-таки можна заарештувати або затримати безпосередньо на місці скоєння ним злочину – такий порядок встановлюють конституції багатьох посттоталітарних країн.

            Національні Збори України могли би працювати протягом двох сесій на рік, що становить середній показник. Парламенти ФРН, Італії, Люксембурґу працюють незапланованими пленарними засіданнями, сесій тут не існує. В країнах, де парламент працює сесійно, подеколи їх скликає керівник держави (Австрія, Велика Британія, Індія, Японія), подеколи вони збираються за розкладом (Бразилія). Кількість парламентських сесій протягом року буває різною. В Україні традиційно визнають потребу двох сесій на рік; в США та Японії парламентську сесію проводять раз на рік, в Іспанії та Франції – двічі, в Індії – три-чотири рази.

            Для роботи НЗУ слід установити форму спільних і роздільних засідань палат. Спільні засідання палат для церемоніяльних актів передбачають конституційні законодавства Австрії та ФРН, для відкриття й закриття сесій – законодавства Австралії, Бразилії, Мексики, Нідерландів.

            За такої системи компетенція Національних Зборів України мала би здійснюватися через спільні та виключні повноваження палат. Спільні повноваження палат можна здійснювати ухваленням рішень у Палаті депутатів, після чого їх має розглянути й затвердити (або відхилити) Сенат. У передбачених Конституцією України випадках обидві палати, здійснюючи спільні повноваження, могли б ухвалювати функціонально різні, але спрямовані на досягнення єдиного політичного результату рішення. Виключні повноваження палат НЗУ мають здійснюватися шляхом ухвалення Сенатом і Палатою депутатів самостійних і незалежних від позиції іншої палати рішень.

            Загалом двопалатні парламенти різняться між собою залежно від того, чи є їхні палати рівноправними. Здебільшого палати мають однакові права у розгляді та ухваленні законів. Наприклад, у США законопроєкт можна внести до будь-якої з палат Конґресу. Нижні палати зазвичай мають виключні повноваження у сфері фінансів (ухвалення бюджету), а верхні ратифікують міжнародні договори. В США та Еквадорі верхній палаті належить право затвердження на посадах членів уряду та інших осіб, що їх призначає президент. Подібний варіянт розподілу повноважень може бути обраний і в новій Конституції України.

            Що ж стосується решти країн, що мають двопалатний парламент, то в них згоду на призначення уряду дають або нижні (Франція), або одночасно верхня та нижня (Італія) палати. Модель, запропонована для України, тяжіє до президентської республіки не менше, ніж до республіки змішаного типу. В новій Конституції Українська держава має виступати як президентсько-парламентська республіка із сильним президентом. Більшість сучасних двопалатних парламентів виходить із принципу нерівности статусу палат. Виглядає доцільним, щоб нова Конституція України стояла на цих же позиціях.

            Двопалатні парламенти в унітарних країнах служать ефективним засобом представництва інтересів реґіонів. Органами реґіонального представництва вважаються двопалатні парламенти Болівії, Італії, Іспанії, Колумбії та Франції. Водночас поширеним є погляд, згідно з яким верхні палати є носіями особливого типу знання, глибини політичної думки, здорового консерватизму. Зокрема, входження до верхньої палати парламенту Італії пов’язано з видатними заслугами в соціяльній, науковій або мистецькій сферах. Верхні палати є менш втягнутими в перипетії партійної боротьби й уособлюють «надпартійний» тип політичного побутування.

            Отже, двопалатні парламенти забезпечують більш складну й витончену систему народного представництва, ніж парламенти однопалатні. Не дивно, що проти двопалатних парламентів в унітарних країнах виступають ліворадикальні сили. Проте двопалатні парламенти краще за однопалатні долають законотворчі помилки, ухвалюють більш збалансовані рішення. З цих міркувань мала би виходити й нова Конституція України. Сучасні представницькі органи мають поєднувати в собі здоровий глузд із глибиною експертних оцінок, що є потужним арґументом на користь запровадження двопалатної структури парламенту в Україні.

            Доцільно, щоби Сенат Національних Зборів України давав згоду президентові на призначення прем’єр-міністра та членів уряду. Надання згоди – це м’якша, ніж затвердження або призначення, форма парламентського реаґування на вибір, що його робить президент. Вона підкреслює статус президента як очільника виконавчої влади, особисту відповідальність за її діяльність.

            Натомість призначити суддів у суди загальної юрисдикції могла би Палата депутатів. Суддівські призначення треба відокремити від призначень урядових, якими займатиметься Сенат. Щоби підсилити незалежність судової гілки влади, з компетенції Національних Зборів варто вилучити право звільняти з посад суддів Конституційного Суду, яким тепер наділено Верховну Раду України. Те саме стосується й права президента звільняти конституційних суддів, яких він призначає.

            За новою Конституцією Україна могла б належати до змішаної форми правління, яка поєднує елементи президентської та парламентської республіки. Таку форму правління (класичним її прикладом є Франція) Україна мала в 1996–2004 роках. Президент в змішаних республіках має право розпускати парламент – найчастіше за рекомендацією уряду, хоча іноді й із власної ініціятиви. Доцільно було би передбачити такі конституційні підстави достроково припиняти повноваження Національних Зборів:

1) якщо Національні Збори України протягом двох сесій поспіль не зможуть ухвалити особливо важливий для суспільного поступу закон, схвалений на всеукраїнському референдумі;

2) якщо Сенат у відведений Конституцією строк не дасть згоди на призначення президентом України прем’єр-міністра України чи членів уряду України;

3) якщо Національні Збори протягом тридцяти днів однієї сесії не зможуть зорганізувати роботу пленарних засідань;

4) якщо кількість сенаторів чи депутатів стане меншою ніж дві третини від конституційного складу Сенату чи Палати депутатів Національних Зборів.

Проти безпідставного дострокового припинення повноважень Національних Зборів можна встановити таке запобіжне положення: якщо сенатор чи депутат, який склав присягу, добровільно відмовляється від свого мандата і це призводить до позачергових парламентських виборів, йому не дозволяється брати в них участь. З іншого боку, президент не матиме права достроково припиняти повноваження Національних Зборів, якщо в країні оголошено воєнний чи надзвичайний стан, якщо проти нього зініційовано процедуру імпічменту, в останні шість місяців конституційного строку повноважень Національних Зборів та його власних.

 Механізм дострокового припинення парламентських повноважень існує в більшості монархічних та республіканських країн (за винятком президентських республік – Бразилії, Коста-Рики, США тощо). Найчастіше парламентські повноваження достроково припиняє очільник держави (Австрія, Велика Британія, Іспанія, Італія, ФРН, Японія). Іноді він розпускає парламент після консультацій з урядом (Велика Британія, Іспанія) або головами палат парламенту і прем’єр-міністром (Франція). Президент Франції може розпустити парламент після консультацій з прем’єр-міністром і головами палат, хоча згода останніх не є обов’язковою. Президент Фінляндії розпускає парламент за рекомендацією уряду і власною ініціятивою. Право дострокового розпуску парламенту вважається ефективною протидією парламентській спокусі відправляти у відставку уряд, сильним засобом впливу виконавчої гілки влади на законодавчу. Тому конституції намагаються обмежити конкретними обставинами дострокове припинення повноважень легіслатури. Такий же порядок припинення повноважень могла би встановити й нова Конституція України.

Право законодавчої ініціятиви вона могла би надати президентові, урядові, Верховному Судові України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, сенаторам і депутатам Національних Зборів України, уповноваженому Національних Зборів України з прав людини.

Такий підхід передбачає розширення списку суб’єктів права законодавчої ініціятиви. Депутати часто реалізують його за дорученням інших осіб, які такого права не мають. Безперечно, уповноважений з прав людини міг би знайти депутата чи сенатора-посередника, але такий підхід не є оптимальним. Треба також переглянути порядок призначення на посаду уповноваженого Національних Зборів з прав людини. Доцільно, щоб це робила Палата депутатів за поданням національного форуму правозахисних організацій – він в Україні існує і його політична зрілість є досить високою, щоб довірити йому пошук кандидатури. Така процедура зробила би уповноваженого з прав людини справжнім представником інтересів громадянського суспільства в Україні.

VIII. Президент України

Восьмий розділ нової Конституції України міг би реґламентувати статус президента України. В новій Конституції має знайти відображення концепція президентської влади, згідно з якою президент очолює державну виконавчу владу й здійснює верховне представництво держави на міжнародному рівні. Такий його статус почасти нагадував би правове положення в 1996–2004 роках. Фактично це означало б запровадження моделі сильного президента у президентсько-парламентській республіці. Вибір на користь такої моделі пояснюється ще й тим, що президентська республіка ефективно працює лише в США, які надто відрізняються від решти подібних президентських республік високим рівнем політичної культури.

Президент України міг би здійснювати загальне керівництво роботою уряду, не входячи до його складу. Його право достроково розпускати парламент (але, звісно, не з власної примхи) могло би врівноважуватися правом Національних Зборів оголошувати вотум недовіри урядові. В деяких країнах роль посередника між урядом і президентом покладається на адміністративного прем’єр-міністра. В новій Конституції прем’єр-міністр України формально міг би не називатися адміністративним, проте фактично мав би виконувати такі функції.

Така модель могла б надати підвищеної стабільности політичній системі України, адже доля президента, якого не можна відправити у відставку за політичними мотивами, більше не залежатиме від поточних політичних пертурбацій.

 Запропонована модель президентсько-парламентської республіки передбачає обрання очільника держави прямими виборами, що забезпечує сильний характер президентської влади. Відомо, що безпосередньо керівника держави населення країни обирає не тільки у президентських і змішаних (США, Бразилія, Мексика, Росія, Франція, Азербайджан), але й у парламентських республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Румунія, Болгарія, Польща, Словенія, Молдова).

У сформованому за згодою Сенату уряді президент міг би надалі заміняти (без погодження з Національними Зборами) до 25% його складу за один термін повноважень уряду. Це підсилило би статус виконавчої гілки влади й дозволило би пом’якшити можливий конфлікт між президентом України і Національними Зборами України на стадії формування уряду. Президент України міг би поступитися парламентові окремими кандидатурами, а потім (через пів року) замінити їх на інші, скориставшись своїм конституційним правом.

 Сучасною тенденцією розвитку багатьох країн є прагнення подолати вади президентської та парламентської форм правління, зробивши державний механізм гнучким і стабільним. Адже для ефективного керівництва країною важливим є не тільки розділення влад, але й забезпечення взаємодії державних інституцій. Для вирішення даної проблеми найчастіше користуються можливостями змішаних моделей напівпрезидентської республіки. Така форма правління спирається на логіку, згідно з якою сильна президентська влада здійснюється в умовах пом’якшеного (порівняно з президентськими республіками) розділення повноважень. Президент при цьому здійснює виконавчу владу разом із прем’єр-міністром.

 У цьому разі очільник держави відповідає за вирішення стратегічних питань, безпосередньо контролюючи лише окремі напрямки діяльности уряду. Тим часом прем’єр-міністр відповідає за безпосереднє керівництво урядом. Такий механізм є складнішим від механізму влади в президентській республіці, проте він дає кращі шанси для розв’язання конфліктів між її гілками. Президент може зняти напруження, розпустивши достроково парламент, а парламент має право відправити у відставку уряд.

            Незважаючи на закріплення у багатьох конституціях принципу розділення влад, очільникові держави часто дозволено здійснювати окремі судові повноваження. Нерідко президенти призначають суддів на посаду і здійснюють право помилування. Цим шляхом мало б розвиватися й конституційне законодавство України.

            В новій Конституції треба закріпити також підстави для імпічменту президента. Таку дію слід застосовувати, коли президент учинив умисний злочин (якщо слідча комісія дійшла такого висновку, Сенат мусить спрямувати її висновки до Верховного Суду) або грубо порушив Конституцію (тоді висновки належить спрямувати до Конституційного Суду). Усунення президента з посади в порядку імпічменту не повинно звільняти його від кримінальної відповідальности, але Сенат може конституційною більшістю винести ухвалу про таке звільнення, якби президент погодився добровільно подати у відставку під загрозою імпічменту.

            Тобто процедура імпічменту президента в новій Конституції України має розроблятися за відомими зразками. Наприклад, в Італії він підлягає імпічментові за державну зраду і зазіхання на конституцію країни, в США – за зраду, хабар, тяжкий злочин та інші правопорушення, у ФРН – за умисне порушення конституції чи федерального закону, у Мексиці – за державну зраду і злочин. У випадку України могло б ітися про можливість вчинення президентом України умисного злочину або грубого порушення Конституції.

            Наявність «грубого порушення» має ad hoc з’ясувати Конституційний Суд України. Виконання правових норм вимагає від владних суб’єктів певної свободи вибору, індивідуального розуміння. Обмеженого люфту у виконанні юридичних приписів неможливо уникнути й на конституційному рівні. Тому нова Конституція України має говорити про грубе порушення, а не про будь-яке порушення Основного Закону. Адже неможливо грубо порушити Конституцію через необережність. Грубе порушення означає свідомий і суттєвий вихід президента України за межі власних повноважень.

            У разі дострокового припинення повноважень президента України виконання його обов’язків до обрання і вступу на пост нового президента належало би доручити прем’єр-міністрові. Якщо він не має можливости їх виконувати, ці повноваження мали би перейти до голови Палати депутатів Національних Зборів України.

            Корисним у такому підході є те, що він передбачає можливість заміни прем’єр-міністра навіть у той період, коли він виконує повноваження президента. Подібний ланцюжок замін передбачає Конституція США: обов’язки президента переходять від віце-президента до голови палати представників Конґресу США. Очевидно, що конституція повинна забезпечувати керованість країною за будь-яких обставин. Ризики для життя політичних лідерів зростають водночас зі зростанням їхньої мобільности. Цим пояснюється потреба у виробленні класичних юридичних процедур також і для надзвичайних обставин.

IX. Виконавча влада

Годі сумніватися, що нова Конституція України має визначати статус уряду України як найвищого колеґіяльного органу державної виконавчої влади. Новим у статусі уряду мала би стати безпосередня підпорядкованість президентові. Сучасна теорія розрізняє уряд, який працює під головуванням президента, й уряд, що його очолює прем’єр-міністр. У Франції та Бельгії уряд під головуванням очільника держави називається радою міністрів, а уряд під головуванням прем’єр-міністра – радою кабінету. В окремих країнах у рамках уряду створюється вужче ядро, яке називається кабінетом.

 Новий статус уряду України мав би відповідати вимогам організації виконавчої влади в країнах зі змішаною формою правління, де передбачається існування посади прем’єр-міністра. За таких обставин прем’єр-міністр є помічником президента з наданими для цього повноваженнями. Завданням прем’єр-міністра є безпосереднє керування урядом поряд зі здійсненням окремих координаційних функцій. У багатьох із сучасних конституцій закріплено тільки загальну компетенцію уряду. Водночас існує тенденція й до конкретнішого визначення повноважень уряду в основних законах. Схоже, що й нова Конституція України мала би передбачити перелік основних урядових повноважень.

            Закріпивши принцип розділення влад, нова Конституція могла б заборонити поєднувати членство в уряді з депутатським мандатом. Таке обмеження існує не тільки в країнах із президентською формою правління, але й у конституційному законодавстві Австрії, Нідерландів, Норвегії, Франції тощо. Воно дозволяє уникнути надмірної політизації міністрів, яким забороняють також будь-яку підприємницьку чи іншу орієнтовану на одержання прибутку діяльність (Франція, Румунія, ФРН).

            У президентсько-парламентських республіках нерідко формують уряд позапарламентським шляхом. Таку модель варто застосувати і в Україні. Президент міг би добирати урядовців після консультацій із головами палат Національних Зборів та чинним прем’єр-міністром.

            У президентсько-парламентській республіці президент може довірити керівництво урядом лідерові партії, що виграла парламентські вибори. Однак цей спосіб заміщення посади прем’єра не є універсальним. За новою Конституцією України президент мав би стати вільним у доборі кандидатури прем’єр-міністра. Загалом українська модель уряду мала би бути орієнтованою на сильного та незалежного очільника держави.

            Досвід Франції свідчить, що коли на парламентських виборах перемагає партія президента, посаду прем’єр-міністра одержує той, кого президент бажає призначити сам, інакше політична самостійність прем’єра суттєво зростає. Щоб уникнути такої ситуації, формування українського уряду слід доручати незалежно обраному очільникові держави. Формуючи уряд, президент мав би консультуватися з головами палат Національних Зборів і лідерами парламентських фракцій, тим більше, що така практика є дуже поширеною в світі.

            В країнах північно-західної Европи відомим є принцип «неґативного парламентаризму», за яким уряди країн взагалі не розраховують на вотум парламентської довіри. Хоч і тут парламент має можливість затверджувати програму діяльности уряду, проте на початку урядової активности цього не вимагається. В Україні уряд міг би здійснювати свої повноваження доти, доки парламент не відмовить йому в підтримці. Тобто уряд України не повинен був би доводити Національним Зборам свою лояльність. Навпаки, Національні Збори мають довести голосуванням те, що уряд країни втратив їхню підтримку.

            Навряд чи нова Конституція України має передбачати повноцінну посаду віце-прем’єр-міністра. Тим більше, що такий підхід уже є добре відомим в европейських країнах. Зокрема, у ФРН канцлер просто призначає одного із федеральних міністрів своїм заступником. Найчастіше ним стає міністр закордонних справ. За новою Конституцією України заступником прем’єра міг би вважатися міністр, що очолює перше в списку урядових призначень міністерство. Це міг би бути міністр економіки, фінансів, закордонних справ тощо.

            Державну виконавчу владу в областях і районах, окремому столичному окрузі та місті Севастополі за новою Конституцією могли б, як і раніше, здійснювати місцеві державні адміністрації. Тобто голів місцевих державних адміністрацій мав би призначати на посаду і звільняти з неї президент за поданням уряду.

            Місцеві державні адміністрації на відповідній території мусять забезпечувати представництво та захист загальнодержавних інтересів України, контроль за виконанням Конституції та законів, актів президента, рішень уряду й міністерств, інших органів державної виконавчої влади, дотримання режиму законности і правопорядку, додержання конституційних прав людини і основоположних свобод, контроль за тим, чи належно органи місцевого самоврядування реалізують надані їм повноваження, нагляд за використанням державних дотацій і субвенцій, здійснення інших, наданих законом або делеґованих їм від місцевих рад повноважень.

            Всі акти, ухвалені органами місцевого самоврядування та їхніми посадовими особами мали би передаватися протягом п’яти днів після їх підписання до місцевих державних адміністрацій відповідного рівня. Керівник місцевої державної адміністрації повинен мати право оскаржувати в суді рішення місцевих референдумів, а також акти, ухвалені органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, за мотивами їх невідповідности законодавству України. У разі потреби керівник місцевої державної адміністрації мав би призупиняти рішення місцевих референдумів, а також акти, ухвалені органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами за мотивами їхньої невідповідности законодавству України з одночасним оскарженням їх у суді.

X. Судова влада

Засади організації судової влади в новій Конституції України могли би бути наближеними до положень чинної Конституції України. До чинних принципів територіяльности і спеціялізації в організуванні правосуддя в Україні варто було б додати принцип інстанційности. Про доцільність запровадження принципу «інстанційности» йдеться в «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», розробленої Національною комісією зі зміцнення демократії й верховенства права й затвердженої указом президента України в 2008 році.

 Нова Конституція України могла би покласти на Верховний Суд України обов’язок офіційно тлумачити закони України. Замість проголошення загальної (надто широкої) незалежности і недоторканности суддів, новий Основний Закон міг би закріпити принцип їхньої функціональної незалежности, тобто незалежности лише під час здійснення суддями своїх професійних повноважень. Відомо, що такий підхід нині переважає у міжнародній практиці.

            Що ж стосується порядку припинення повноважень суддів, то він мав би залежати від того, які обставини стали для цього причиною. Доцільним виглядає збереження чинного порядку, коли повноваження судді припиняє орган, що його обрав або призначив, у таких випадках: закінчивсяя строк, на який суддю було обрано чи призначено; суддя не може здійснювати свої повноваження за станом здоров’я; суддя порушив вимоги щодо несумісности; порушив присягу; припинив громадянство; подав заяву про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Автоматичне припинення повноважень судді має відбуватися тоді, коли він досяг пенсійного віку; коли набрав законної сили обвинувальний вирок щодо нього; коли суддю визнано безвісти зниклим або оголошено померлим; у разі його смерти.

Нова Конституція України могла би також розширити перелік випадків несумісности здійснення суддівських повноважень з іншими видами діяльности. Якщо чинна Конституція забороняє суддям займатися «будь-якою політичною діяльністю», то нова Конституція мала б конкретизувати поняття такої політичної діяльности. Як відомо, чинна заборона суддям займатися політичною діяльністю не перешкодила колись голові Верховного Суду України Василеві Маляренку балотуватися як кандидатові в народні депутати за списком Блоку Литвина.

            Рекомендувати на посаду судді можна професійного юриста, який досяг віку тридцяти років. Це поширений нині віковий ценз для суддів. Призначати на посаду судді молодих людей мусять лише в тих країнах, де все ще існує нестача професійних кандидатів. Проте Україна такий стан уже подолала. До переліку вимог, яким має відповідати професійний суддя, нова Конституція України могла б додати «високі моральні якості» разом з обов’язковим проходженням «спеціялізованого навчання за фахом судді». Такі вимоги є типовими для міжнародної практики.

            Доцільним виглядає закріпити в майбутній Конституції також новий порядок призначення на посаду конституційних суддів: Сенатом Національних Зборів України за поданням президента. Такий порядок дозволив би краще придивитися до кандидатів, зробив би простішою з організаційного погляду заміну суддів, ґарантував би прозорість процедури призначення.

            Президент України і Національні Збори не змогли би безпосередньо диктувати свою волю судді, чий статус завдячує виборові одночасно двох владних суб’єктів. Не дивно, що саме такий порядок призначення членів Верховного Суду США передбачає Конституція Сполучених Штатів.

            Новелою в реґулюванні статусу Конституційного Суду України могло би стати також зменшення його персонального складу до дев’яти (непарного числа) осіб. Такої кількости суддів мало би вистачити для вирішення справ у найвищій судовій інстанції будь-якої країни. А непарне число суддів автоматично запобігало би випадкам розділення порівну суддівських голосів. Ні для кого не таємниця, що можливість такого розділення в Конституційному Суді свого часу вже впливала на результативність його роботи.

            Нова Конституція мала би визначати також загальний статус прокуратури України як функціонально незалежної та самостійної системи органів. Оновлений перелік функцій прокуратури варто було би подати на основі рекомендацій «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», про яку вже йшлося вище. Зокрема, на додачу до вже наявних функцій, прокуратурі слід доручити нагляд за додержанням прав людини і основоположних свобод, законів із цих питань у підрозділах Збройних Сил України та інших військових формуваннях. Збройні Сили України та інші військові формування є специфічною ланкою державного механізму. Характерною рисою їхнього статусу є можливість застосувати силу (примус) в умовах обмеженої свободи індивіда. Найбільшою мірою це стосується громадян, які відбувають строкову службу.

XI. Силові органи держави

Одинадцятий розділ нової Конституції України доцільно було би присвятити визначенню основ правового статусу силових органів – Збройних Сил України, Служби безпеки України, поліції. Очевидно, що силові органи держави, їхні посадові та службові особи мають діяти лише на підставі, в межах повноважень й у спосіб, передбачені Конституцією України і законом. Підконтрольні вони мають бути також Національним Зборам України. Якщо процедуру парламентського контролю впроваджено, будь-які посилання посадових чи службових осіб цих органів на державну або іншу захищену законом таємницю слід визнавати нечинними. Громадський контроль за діяльністю силових органів могли би здійснювати правозахисні організації громадян.

Відомості про діяльність Збройних Сил, Служби безпеки та поліції, за винятком тієї інформації, що належить до категорії державної або іншої захищеної законом таємниці, належить удоступнити для громадськости й надавати за інформаційними запитами. Тобто нова Конституція України повинна була б запровадити режим інформаційної прозорости в діяльності силових структур. Для цього її положення треба узгодити з рекомендаціями «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні» 2008 року.

XII. Територіяльний устрій

Прикметною рисою нової Конституції мало би стати й те, що в ній не виділявся би в окремий розділ правовий статус Автономної Республіки Крим. При цьому правове положення Автономної Республіки Крим у складі України могло б залишатися незмінним.

Оскільки нова Конституція мала би визначати президента України як очільника державної виконавчої влади, Представництво президента України в АРК доцільно було б замінити на Представництво уряду України в АРК. Крім того, ситуацію в автономії могло би поліпшити запровадження посади міністра у справах взаємних інтересів України й Автономної Республіки Крим.

XIII. Місцеве самоврядування

Нова Конституція України мала б надати місцевому самоврядуванню суттєві повноваження та ґарантії. Це стосується навіть самого його визначення. Місцеве самоврядування в новій Конституції, на відміну від чинної, мало би визначатися за моделлю, використаною в Европейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

Нова Конституція України могла би відмовитися від поняття базового рівня місцевого самоврядування – територіяльної громади села, селища та міста. Доцільнішим й водночас простішим виглядає запровадження поняття територіяльної громади села, селища, міста, району, району в місті та области. Такий підхід більше відповідав би популярній в Европі державницькій теорії організації влади на місцях.

 Нова Конституція мала б оголосити територіяльною громадою й населення окремого столичного округу – м. Києва. Виконавчими органами місцевого самоврядування нова Конституція могла би вважати не місцеві державні адміністрації, а виконавчі комітети рад, їхні відділи й управління. Очолювати виконавчі комітети мають голови рад, обрані голосуванням населення відповідної територіяльної одиниці. Тобто виконавчі органи місцевого самоврядування більше не повинні дублювати місцеві державні адміністрації, яким нова Конституція мала б надати повноваження, подібні до повноважень державних префектур у Франції.

XIV. Надзвичайний та воєнний стан

Нова Конституція України могла би передбачити також окремий розділ, присвячений закріпленню основ правового режиму надзвичайного та воєнного стану. Сучасні суспільства не випадково називають «суспільствами ризику». Свіжі приклади Франції та Грузії доводять, що надзвичайний стан може стати єдино можливим засобом відновити громадський порядок. Так чи так, громадяни України повинні мати пряме конституційне джерело відомостей про юридичні наслідки запровадження в країні режиму надзвичайного чи воєнного стану.

XV. Ухвалення Конституції України та внесення до неї змін

Ухвалення нової Конституції України могло би здійснюватися не менше ніж двома третинами голосів від конституційного складу кожної з палат Конституційних Зборів України, скликаних за тими самими правилами, що й перший склад Національних Зборів України. Членам Конституційних Зборів України має бути заборонено балотуватися (обиратися) до Національних Зборів України першого після ухвалення Конституції України скликання. Це означає, що Конституційні Збори України повинні були би припинити свої повноваження відразу після ухвалення нової Конституції України. Ухвалений Конституційними Зборами України новий Основний Закон України мав би підлягати затвердженню всеукраїнським референдумом.

Референдум для затвердження Конституції України міг би призначити президент. Надалі зміни до Конституції України могли би вноситися за рішенням Національних Зборів України, ухваленим не менш ніж двома третинами від конституційного складу кожної з палат. Ці зміни мали би підлягати повторному затвердженню не менш ніж двома третинами від конституційного складу кожної з палат Національних Зборів України наступного чергового скликання. Зміни, внесенні до найважливіших розділів Конституції України, мали би підлягати обов’язковому затвердженню всеукраїнським референдумом.

22 квітня 2008 року

  • 1.Тут і далі йдеться про Договір про конституцію для Европи (Конституцію Европи) 2005 року, який, не здобувши підтримки Франції та Нідерландів, не був ухвалений як загальнообов’язковий нормативний акт для країн-членів ЕС. Проте в новій Конституції України можна використати положення Хартії основних прав Союзу – тієї частини Договору, яка все-таки не втратила юридичної сили. Нині на Хартію як на юридично чинний документ покликається Лісабонський договір, що його підписали голови 27 держав – членів ЕС у грудні 2007 року.

Сторінки2

Про автора

Вважаєте, що матеріял, який ви тепер читаєте у відкритому доступі, цікавий, важливий та потрібний?

Ми - неприбуткова громадська організація. Підтримайте наших авторів та працівників редакції, передплативши друковану чи електронну «Критику», або зробивши посильну пожертву!

Українська та англійська версії «Критики» гідно представляють Україну у світі. Долучіться до наших зусиль своїм дієвим внеском!

Долучіться до дискусії!

Зображення користувача Гість.
Щоб долучитися до обговорення цього матеріялу, будь ласка, увійдіть до свого профілю у Спільноті «Критики» або зареєструйтеся!

Просимо звернути увагу на правила та очікування від дискусії у Спільноті.

Опубліковано у часописі